在生产许可证制度改革工作座谈会上的讲话 

　　梅建华 

　　（2014年11月27日） 

　　  

同志们： 

　　今天我们把各省（区、市）质监局负责生产许可管理工作的处长和部分生产许可审查部的负责人请来，主要是交流各地工业产品生产许可工作情况，分析面临的新形势、新情况和新问题，讨论总局起草的深化生产许可证制度改革的指导意见草案和涉及生产许可管理的7个规范性文件修订稿。在一整天的会议中，有27位同志踊跃发言，提出了许多宝贵的意见和建议，既为总局研究改革方案提供了有益参考，又对全系统统一思想，凝聚共识，积极稳妥地推进生产许可证制度改革具有重要意义。监督司将认真梳理和吸收大家的意见建议，努力把改革方案完善好。下面，我讲三点意见，供大家参考。 

　　一、 生产许可证制度应当给予充分肯定 

　　2013年以来，新一届政府开门第一件事就是抓以转变政府职能为核心的行政审批制度改革，质检总局认真贯彻落实国务院的部署，以“减字当头、放字当头”为原则，积极配合中央编办开展了新一轮行政审批制度改革工作。按照总局的要求，监督司围绕工业产品生产许可制度改革进行了深入调研和认真研究。从调研情况来看，多数意见认为，这项制度对于保障产品质量安全具有重要意义，应当给予充分肯定，在目前情况下继续保留为宜，应当旗帜鲜明地继续坚持，主要基于以下几个方面的考虑。 

　　一是有效。生产许可证制度实施30年来，在保障重要工业产品质量安全和贯彻落实国家产业政策方面发挥了重要作用。从产品质量国家监督抽查情况看，获证企业产品质量抽查合格率平均稳定在90%以上，规模企业达到95%以上，明显高于不实施生产许可的企业。目前，生产许可企业的获证率在77%左右，也就是说有近1/4的企业，因未达到保障产品质量条件没有通过生产许可，被拒于市场之外。同时，每年约有5%的获证企业，由于不再符合许可条件而被取消许可资格。这些情况说明，生产许可制度对于从生产源头保障产品质量安全，具有十分重要的作用。 

　　二是有用。生产许可证制度作为一项技术审查与政策约束相结合的准入制度，通过对直接涉及人身财产安全、公共安全和国家安全的重要工业产品生产企业，审核其具备持续稳定生产合格产品的保障能力，促进生产企业具备保证产品质量安全的必要条件，有利于从源头抓产品质量。这一制度与3C强制性认证等制度一起，共同构成产品质量安全生产准入体系，是加强产品质量监管的重要手段和基础性制度安排。对质检部门而言，这项制度对履行质量监管职能、维护产品质量安全、促进质量水平提升意义重大。 

　　三是符合当前实际。当前我国市场经济体制尚不健全，质量诚信体系还没有建立起来，市场秩序尚不规范，质量违法违规行为多发，制假售价屡禁不止，质量安全事件时有发生，社会对此反映强烈。在当前情况下，继续实施这项制度，于国于企于民都有利。即使是在市场经济体制比较完善的情况下，加强产品质量安全监管，维护市场秩序，弥补市场失灵，维护消费者权益，正是政府作为“守夜人”的职责，对重要产品的生产准入等市场前监管措施不可或缺。 

　　四是有完备的制度体系。生产许可制度已经形成了以《行政许可法》为根基、以《生产许可证管理条例》为主体、以《生产许可证管理条例实施办法》等部门规章以及8个规范性文件为支撑，以99个实施细则等一批技术规范为补充的完备的法律法规制度体系。在制度设计方面，坚持“决策、执行、监督”三分离和七个工作环节相互监督制约，生产许可管理科学公正，运行有效的新阶段。 

　　五是与国际通行做法不矛盾。尽管各国产品质量监管模式不同，但都把涉及社会安全的重要产品置于政府相应部门的严格监督控制之中，以确保产品符合相关的技术法规要求。政府在基于风险分析的前提下，分别确定重点监督项目和监管方式。有的通过采信合格评定结果间接实施管控，也有的直接通过生产许可设置准入门槛实施监管。这些监管措施，既有市场前监管，又有市场后监管。不管监管方式如何，其目的就是为各类市场主体营造公平竞争的发展环境，防止“劣币驱逐良币”，既保障公平竞争，又维护消费者权益。 

　　二、生产许可证制度亟需改革创新 

　　虽然生产许可证整个制度有必要继续保留，但不是不需要改革。全系统上下按照国务院关于行政审批制改革的要求，对生产许可证制度及时改、彻底改、真正改，显得尤为必要、尤为迫切。因为面对新形势、新要求，生产许可证制度有许多不适应、不符合的问题。 

　　一是中央有要求。党的十八届三中全会从发挥市场资源配置决定性作用和更好发挥政府作用的高度，对深化行政审批制度改革、加快转变政府职能提出了新的更高要求。新一届中央政府在成立之初，即承诺三年之内取消下放1/3以上的行政审批项目，今年又提出要加大取消下放力度，三年的计划要两年完成。特别是对与促进经济增长、促进效率、激发活力密切相关的重点行政审批项目的取消，原则上不低于1/2，其它项目不低于1/3。为落实国务院要求，总局成立了改革领导小组，多项改革正在积极稳妥推进，工作的落脚点就是转变政府职能，抓手之一就是减少行政审批。总局领导也多次对生产许可证制度改革提出明确要求。 

　　二是企业有反映。从总体上讲，尽管社会各方面对生产许可证制度充分认可，但也有不少企业对这项制度有负面评价。一方面，制度本身还存在一些不科学的地方，需要大刀阔斧地进行改革和完善。另一方面，在制度实施层面，也存在不少问题。不仅审查、检验、发证、审批过程中有不规范的地方，而且“重审批、轻监管”的局面还没从根本上改变。有的获证企业取证过程经历艰辛，甚至遭遇吃拿卡要，企业对此反响强烈。 

　　三是基层有意见。从系统内来讲，不少同志对许可证制度改革仁者见仁，智者见智，意见不少。特别是在加强对行政许可行为监督制约的大背景下，再加上不少基层局监督力量薄弱，对制度的实施有顾虑，有的同志认为权力运行的约束多了，自由裁量权小了，身上的责任大了，消极懈怠情绪增加，使生产许可工作难度更大。 

　　以上情况说明，这项制度不改革就没有生命力。主动改比被动改好，早改比晚改好。只有按照国务院关于转变职能和行政审批制度改革的要求，切实增强改革的紧迫感和主动性，拿出壮士断腕的勇气和决心，真正深化改革，这项制度才有生命力，才能在新的历史时期焕发新的生机与活力。 

　　三、积极稳妥地推进生产许可证制度改革 

　　为了积极稳妥地深化生产许可证制度改革，今年以来，监督司按照总局领导的要求，组织地方质监部门和生产许可审查中心已经做了大量工作。这次提交会议讨论的指导意见和7个规范性文件草稿，就是部分阶段性成果。下面我作简要说明。 

　　（一）关于指导思想。就是要全面贯彻党的十八届三中、四中全会精神，以保障重要工业产品质量安全为基础，以转变政府职能、简政放权为核心，以激发市场活力、落实企业质量主体责任为目标，最大限度取消发证产品目录，下放审批权限，减少审批环节，优化审批程序，创新监管方式，构建产品质量共治格局。 

　　（二）关于基本原则。指导意见已提出，要坚持转变职能、简政放权，坚持开放包容、社会共治，坚持突出重点、积极推进。同时，我们还要坚持依法行政与探索创新相结合，坚持统一性与灵活性相结合。 

　　（三）关于工作目标。计划在两年时间内，全面实施改革措施，重构生产许可管理模式，基本建立起“市场资源配置、企业主体责任、政府依法监管、社会质量共治”的工业产品生产许可管理体系。 

　　（四）关于改革措施。主要内容可以归纳为三个最大限度和一个加强。 

　　一是最大限度取消许可项目。对凡是能够通过消费者自我判断、市场自我调节可以保障产品质量安全的产品，一律取消生产许可审批。将实施生产许可证管理的产品，进一步集中到涉及国家产业政策、难以通过事中事后监管方式有效保障质量安全的重要工业产品上来。 

　　二是最大限度下放审批权限。对凡是量大面广、由地方管理更方便有效的产品，一律下放省级质量技术监督局审批管理；对列入工业产品生产许可负面清单的产品，除个别敏感产品和涉及产业政策限制的产品外，全部下放审批权限。有条件的省质监部门在保障生产许可工作质量的前提下，本着便企高效的原则，可以将生产许可受理、审查、审批委托市（地）级质量技术监督部门实施。 

　　三是最大限度优化审批流程。取消一部分实地核查，对生产许可证有效期满申请换证的企业，生产条件若无重大变化，可以通过提交书面承诺的方式免于实地核查；取消一批生产许可管理事项，取消生产许可证获证企业年度审查制度，督促引导企业主动向社会公示质量状况信息；减少生产许可前置条件，凡是不涉及产品质量安全和产业政策的内容一律取消；推进生产许可检验市场化，逐步将企业产品生产许可发证检验推向市场；加强信息化系统建设，加快推进生产许可电子审批和网上审批，尽快实现从企业申请、实地核查、产品检验、审批发证全流程的信息化、电子化；改革生产许可证书，简化生产许可证书格式，取消原证书中关于年度自查报告的相关内容，推行生产许可电子证书。 

　　四是加强事中事后监管。行政审批制度改革不是简单的一放了之。既要下决心取消下放行政审批事项，减少政府对微观经济实行的管理，又要研究替代措施，加强事中事后监管。对生产许可而言，既要加强证后监管，又要加强对取消下放审批项目加强监管，两者同样重要，不能偏废。要加快建立以行业自律为主体的审查工作机制，充分发挥社会力量和行业组织的优势，将生产许可审查工作任务逐步交由行业组织承担；建立工业企业质量安全评价体系，加快培育质量服务市场，以涉及产业政策产品为试点，逐步建立完善工业生产企业质量安全评价制度；督促企业落实质量安全主体责任，督促获证企业建立产品标准自我声明公开制度、产品质量安全事故强制报告制度以及不合格产品应急处置制度；建立完善工业企业产品质量分类监管制度，根据企业不同状况实施差别化监管措施；加强生产许可管理产品的监督抽查，扩大监督抽查范围和频次，有针对性地对生产领域存在的质量问题进行反溯处置；建立获证企业信息共享机制，支持行业协会等第三方机构在保障工业产品质量安全方面发挥作用。 

　　在做好制度顶层设计的基础上，要尽快修订一系列的法规文件。首先力争尽早出台指导意见，这是许可证制度改革的纲领性文件，体现许可证制度改革的总体要求和主要措施。其次是力争明年上半年出台调整发证产品目录的方案，印发修订后的7个规范性文件。同时，加快清理和修订产品实施细则，力争到明年底将实施细则全部修订完毕。 

    最后我还要强调一个问题，就是要转变观念，立行立改。所谓转变观念，就是在生产许可过程中，全系统上下要从过去那种“鸡蛋里头挑骨头”似的审查把关，转变到如何让企业快速便捷取证上来。对无需修改实施办法和实施细则，与现行法规条文不冲突的改革措施，应抓紧组织实施。以法律法规为依据，在思想上切实树立为企业服务的观念，千方百计简化审批流程，缩短许可时限，让企业快速取证，这正是生产许可证制度改革的要义所在。希望各省局和各审查部立行立改，从现在做起，进一步规范审批，优化流程，精简环节，压缩时限，切实解决审批行为不规范、不透明、效率不高等问题，尽快让企业和社会感受到生产许可证制度改革的成效。