聚焦市场监管执法办案最新规则

　　《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称《程序规定》）共七章 79 条；《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》（以下简称《听证办法》）共六章 35 条。两部规章的特点主要体现在：

　　突出执法程序的统一、规范

　　党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定改革市场监管体制，整合市场监管职能，深化行政执法体制改革，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。统一和规范市场监管部门行政处罚程序，对于落实党中央国务院决策部署，构建统一、高效、权威的市场监管执法体系具有重要意义。

　　近年来，在各地推进市场监管体制改革和行政执法体制改革的过程中，执法队伍的整合与各领域执法程序、执法规则、执法文书等不统一的矛盾日益突出，监管人员往往要成为“全能战士”，需要熟悉各条线不同执法要求，在一定程度上制约了行政执法行为的规范化，增加了执法风险。

　　各级市场监管部门组建完成后，统一和规范市场监督管理行政处罚程序成为亟待解决的首要问题。与此同时，随着全面依法治国的深入推进和公民维权意识的不断增强，市场监管环境发生了重大变化，原有行政处罚程序规定中的一些内容已经不能与之相适应。《行政强制法》《政府信息公开条例》等法律、行政法规，在规范行政执法行为、公示行政执法信息等方面提出了许多新的要求。为适应新形势新要求，推进严格规范公正文明执法，切实维护行政相对人合法权益，需要对行政处罚程序中的重点制度和关键环节进一步细化和完善。此外，经过多年的执法实践，市场监管各领域行政执法人员积累了丰富的执法经验，各地都形成了一些行之有效的制度和办法，其中很多好的做法需要通过立法加以固化，上升为全系统共同遵循的执法办案规则。

　　为此，市场监管总局成立后立即启动了《程序规定》和《听证办法》的制定工作，将其作为改革急需的立法项目抓紧推进。经过多次专题论证和反复修改，历时8个多月，最终形成指导全系统执法办案的重要规章，在地方机构改革基本到位时同步实施。两部规章就市场监督管理行政处罚案件的适用范围、管辖原则、一般程序、证据收集、听证程序、执行和结案等重要制度作出统一规定，对案件办理各环节的流程进行了细化，着力推进处罚程序的透明、规范、合法、公正，将成为各级市场监管部门及省以上药品监督管理部门办理食品、药品、其他消费品、物价、商标、专利等领域行政处罚案件的重要依据和工作指引。

　　强调实操性和指导性

　　两部规章聚焦基层执法实践需要，着力解决实际问题，注重实效，增强各项措施的有效性和针对性。在起草过程中重点把握以下几方面的问题 ：一是处理好传承、融合和发展的关系。考虑到两部规章涉及原工商、质监、食药监、价监等多个执法条线，在制度设计时，对各部门存在分歧的内容进行了重点研究，既充分考虑机构整合前各领域执法工作的特点，注重制度的延续性 ；又考虑到机构整合后市场监管部门职能融合的需要，注重制度的统一性。在此基础上，对相关制度进行补充和完善，以适应当前执法形势和统一规范执法行为的要求。二是处理好规定的简与繁的关系。在符合法律、行政法规的前提下，对办案程序进行了必要简化，防止程序太过繁琐或者不切实际而浪费有限的行政资源。在此基础上 , 对行政处罚各环节、步骤作出了具体规范 , 切实做到流程清楚、要求具体、期限明确，避免规定过于原则不利于执法人员操作。三是处理好原则性和灵活性的关系。两部规章对基层执法实践中遇到的突出问题进行了统一规定，但对于目前争议较大、经过多次讨论尚未达成一致意见的问题，在制度设计上保持了适度弹性，为基层探索和实践留出一定的空间。

　　加强对相对人合法权益的保护

　　在起草两部规章的过程中，市场监管总局努力践行以人民为中心的发展思想，坚持公众参与和便利相对人的原则，保护自然人、法人和其他组织的合法权益。一是坚持“开门立法”，通过书面征求意见、召开立法论证会和立法座谈会、向社会公开征求意见等形式听取各方面的意见和建议，共收到反馈意见和建议上千条。市场监管总局对意见进行了充分采纳吸收，在此基础上对规章草案反复修改和完善。二是通过建立规范的程序及相应的制度安排，保障自然人、法人和其他组织在行政处罚程序中的陈述权、申辩权、知情权、参与权、监督权、救济权等权利，并与投诉举报处理、行政复议和诉讼等制度做好衔接。三是单独制定《听证办法》，突出对相对人陈述权和申辩权的保护。听证程序虽属行政处罚程序的特殊环节，但是考虑到其作为保障当事人陈述权和申辩权的一种重要形式，需要就其参加人、申请、准备、举行、记录、报告等内容作出一系列制度安排，难以在《程序规定》中详尽规定，故在立法体例上采取与《程序规定》分立的模式。通过单独制定《听证办法》，对听证范围、听证的申请和受理、听证参加人及其权利义务、听证准备及听证举行各环节的程序和要求、中止听证和终止听证的情形、听证笔录和听证报告的制作等作出了具体规定。

　　注重提高行政执法效能

　　一是在理顺权责关系、防止推诿扯皮、提高整体行政效能方面，规定了地域管辖、管辖争议解决、案件协查等内容。二是为了解决多层执法、重复执法现象，将行政执法体制改革的内容通过立法形式予以固化，确立了以县级、设区的市级市场监管部门管辖为主的原则，以进一步减少执法层级，推进执法力量下沉。同时规定法律、法规、规章规定由省级以上市场监管部门管辖的案件应当由省级以上市场监管部门管辖。此外，上级市场监管部门认为必要时可以直接查处下级市场监管部门管辖的案件。三是为了提高市场监管部门的办事效率，对行政处罚各环节的办理期限专门进行了规定，避免案件久拖不决。此外，根据《行政处罚法》的规定，在一般程序之外规定了更简便、更经济的简易程序，以达到提高行政效率的目的。

　　突出执法方式的创新

　　为了推进政府职能转变和执法方式创新，两部规章在以下几个方面作了规定 ：一是适应“互联网 +”的需要。市场监管总局起草两部规章时充分考虑了“互联网 +”监管、执法信息化等需求，对利用互联网信息系统和设备收集、固定违法行为证据，通过网络、电话购买等方式抽样取证等进行了规范，进一步提高立法的前瞻性，为各项改革预留空间。二是充分体现市场监管部门技术执法的特点。为了更好地运用计量标准、检验检测、认证认可等国家质量基础设施，提升技术执法能力，增强市场监管综合执法的公信力、权威性，《程序规定》对案件办理过程中的检测、检验、检疫、鉴定以及抽样检验的实施机构和抽样方式等事项作出了具体规定。三是对行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度“三项制度”作出原则性规定，为“三项制度”的全面推行提供法律依据和法治保障。

　　确立网络交易违法案件新的管辖原则

　　《程序规定》在原工商、食药监相关规定的基础上，依据新颁布的《电子商务法》，结合网络案件执法办案实际，对电子商务违法行为的管辖确立了新的管辖原则。考虑到此项规定影响较大，市场监管总局在起草过程中注重听取各方面的意见，并专门召开立法论证会，组织地方网监业务专家进行了集中研讨。新的管辖原则在不违反《行政处罚法》管辖原则的前提下，考虑了便利市场监管部门查处违法行为和便利相对人救济等因素，兼顾原则性和灵活性，将电子商务经营者分为两类，分别确立了管辖原则。其中对于平台内经营者的违法行为实行以实际经营地管辖为主、由其入驻的电子商务经营者住所地管辖为辅的原则，此项规定主要考虑了以下因素 ：一是实践中多数涉嫌违法的平台内经营者并不会在网络上公开标明其主体身份信息或住所信息，监管部门确定其住所地往往存在困难，但其发货地址、常用 IP 地址等信息则较容易被监管部门掌握，因此由实际经营地管辖更为符合网络交易违法案件的特点。二是《电子商务法》仍然保留了自然人网店的形态，随着人口流动的不断加快，执法实践中普遍存在自然人的住所与经营场所不在同一地区甚至同一省份的情况，由实际经营地管辖更有利于案件调查处理，也更方便相对人行使陈述权、申辩权及救济权等权利。三是电子商务平台经营者掌握着大量的商品、服务及交易等信息，查处平台内经营者的违法行为往往需要平台经营者予以协助，因此在实际经营地管辖之外，明确电子商务平台经营者所在地的管辖权对于有效查处违法行为、提高执法效能也是极为必要的。

　　明确电子取证的有关要求

　　电子数据作为独立的证据，对于查处网络违法行为、提高办案效率具有重要价值。近些年，随着电子化、信息化的不断发展，电子数据在市场监管执法实践中的运用越来越多，已逐渐成为办理网络交易及侵权假冒等案件不可或缺的定案证据。但电子数据具有高度介质依赖性、易受破坏性、高科技性等特点，给取证工作带来挑战。受软硬件设备及执法人员能力水平等方面的限制，电子数据的调查取证环节已成为办案过程中经常面临的难点问题。机构整合前各部门的程序规定未对电子证据的取证作出规范或者将其与视听资料一并予以规范，为了切实解决执法实践中新出现的问题，提高执法人员对于电子数据的取证能力，市场监管总局在《程序规定》中对电子取证作出了统一规范 ：一是做好原始性保护。电子数据应当收集其原始载体，实践中对当事人的相关计算机硬盘、移动存储介质、光盘、手机等原始存储介质依法能够扣押的，应当予以扣押并妥善保存相关介质，保证电子数据证据的原始性和客观性。二是规范取证过程。对收集原始载体有困难情况下固定电子数据的方式作出了规定，由于电子数据具有极易破坏、难以恢复等特点，实践中可以采取拷贝复制、书式固定等方式固定电子数据，必要时对取证过程进行拍照录像，也可以通过公证机关对某些重要的证据进行公证固定。此外，执法人员应当全面收集与案件事实相关的证据，以便各类证据相互印证，形成完整的证据链条，提高证据的证明效力。三是委托取证。考虑到电子取证的复杂性和专业性，《程序规定》明确市场监管部门可以委托技术人员参与取证，在具体取证时应以办案人员为主导、技术人员配合为原则，以确保取证程序合法。

　　完善案件审核制度

　　《行政处罚法》对行政处罚案件的审核机构未提出明确要求，机构整合前，几部门关于案件审核的规定存在较大差异。原工商部门主要由法制机构负责审核 ；原质监部门要求设立案件审理委员会，实行案件集体审理制度 ；原食药监部门规定由3名以上有关人员对案件进行合议。市场监管总局在起草《程序规定》的过程中，对上述几种案件审核模式进行了比较分析，考虑到机构整合后基层面临较大的办案压力，如全部案件均由案件审理委员会集体审议，可能严重影响执法效率，因此未采用案件审理委员会模式。但地方市场监管部门根据实际，如认为需要设置案件审理委员会对案件进行从严把关，仍然可以在现有规定的基础上自行设置。目前《程序规定》中确立的案件审核模式，主要借鉴了原工商部门的规定，同时考虑到原质监、食药监及价监部门均未规定案件由法制机构负责审核 ；实践中，一些地方工商部门也将部分案件交由办案机构审核，因此，《程序规定》规定案件审核由市场监督管理部门法制机构或者其他机构负责实施，为各地市场监管部门区分不同案件、不同情况确立案件审核机构留出一定空间。实践中，除法制机构外，执法办案机构或者相应的业务处（科）室等均可以作为案件审核机构。执法办案机构作为案件审核机构的，应当遵守办案人员不得作为审核人员的规定。

　　创新执法文书送达制度

　　“送达难”是近年来困扰执法办案的重要难题之一，特别是在当事人下落不明、拒不配合等情况下，“送达难”极大增加了执法成本，导致案件久拖不决，严重影响执法效率。《程序规定》在保留原有直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达等传统送达方式的基础上，充分借鉴《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）、《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》（法释〔2018〕16号）以及《最高人民法院印发〈关于进一步加强民事送达工作的若干意见〉的通知》（法发〔2017〕19号）等最新规定，明确了电子送达的范围、方式和程序要求，设置了“送达确认书”制度，在不违反法律法规规定的前提下最大限度推进了送达便利化。