2021年3月26日，欧盟委员会(European Commission)发布一份工作文件，总结了欧盟企业合并审查程序和司法管辖权方面的评估结果。根据此次评估结果，欧盟委员会决定通过一份文件，就《欧盟企业合并控制条例》第22条规定的成员国与委员会之间移交管辖权制度提供指导，并启动下一轮评估，以探索未来政策目标与简化企业合并程序。

一、背景情况

欧盟的合并控制旨在确保重大的公司重组不会对欧盟内部市场的竞争造成持久损害。为了实现这一目标，《欧盟企业合并控制条例》授予欧盟委员会专属管辖权，以审查相关经营者集中是否可能严重阻碍内部市场有效竞争。

欧盟以营业额阈值确定《欧盟企业合并控制条例》的适用范围。如果参与集中的经营者在全球、欧盟和成员国层面的营业额超过特定阈值，则必须向欧盟委员会申报，并且在获得批准之前不得实施。不适用《欧盟企业合并控制条例》的经营者集中仍可能需要向一个或几个欧盟成员国申报。为了确保经营者集中由最适当的机构进行评估，在满足特定条件的情况下，可以依据《欧盟企业合并控制条例》将相关经营者集中从欧盟委员会移交给成员国，反之亦然。

《欧盟企业合并控制条例》第22条允许成员国提请欧盟委员会审查虽然不影响欧盟内部市场竞争，但可能影响跨境贸易且可能严重影响提出请求的成员国领土内的竞争的经营者集中，无论该经营者集中在提出请求成员国的法律框架下是否存在申报义务。欧盟委员会曾根据第22条的自由裁量权驳回不属于成员国管辖范围内的经营者集中审查申请，因为相关交易不太可能对欧盟内部市场产生重大影响。但是，近年来部分营业额低但潜在竞争影响显著的交易使得欧盟内部市场的集中度逐渐提高。

欧盟委员会在2020年9月11日宣布修改该条款：到2021年年中，只要某项合并交易满足了第22条规定的情形，欧盟委员会将审查各国竞争监管机构根据上述条款提交的审查请求，即使该合并交易尚未达到任何成员国的申报标准。

二、欧盟企业合并审查程序和司法管辖权评估结果
    评估的目的是审视欧盟经营者集中审查的作用，以了解这些规则在不断变化的市场中是如何发挥作用的。评估主要集中于两个方面:一是以营业额为基础的管辖阈值在筛查可能对内部市场竞争产生重大影响的经营者集中方面的有效性。二是2013年推行的简化措施的效果。为此，欧盟委员会进行了公众咨询，与利益相关者举行了多次会谈，对交易活动进行了广泛研究，并分析了历年执法实践。委员会还研究了关于数字化对竞争政策影响的相关证据，并密切关注部分成员国引入交易额以外的申报标准的实践情况。

第一，关于申报标准。评估结果表明，现阶段以交易额为基础的申报标准与管辖权转移制度相结合，对欧盟内部市场的重大交易总体是有效。然而，近年来市场集中度逐渐增加，其中部分经营者集中的经营者营业额很少或者没有营业额，因此欧盟委员会和成员国没有对相关交易进行审查，但其所涉及的公司对市场竞争和潜在竞争起到重要作用。这些交易包括对初创公司和创新公司的合并，涉及数字经济、制药、生物技术和特定工业行业。因此，鼓励成员国依据《欧盟企业合并控制条例》第22条对未达到成员国申报标准的经营者集中提请欧盟委员会审查，可以赋予成员国和欧盟委员会对特定交易的内部市场竞争影响进行评估的灵活性，而不会增加经营者集中的申报义务。

第二，关于简化措施。评估表明，2013简化方案有效推动了没有反竞争影响的交易适用简易程序的效率，减轻了经营者和欧盟委员会的负担，同时确保了企业合并控制规则的有效执行。然而，规则仍有进一步简化的空间。

第三，关于《欧盟企业合并控制条例》第22条。根据评估结果，欧盟委员会下一步拟鼓励和接受成员国对未达到成员国申报标准但符合第22条的标准的经营者集中审查申请。今天通过的《第22条指南》目的是促进和厘清欧盟委员会在这方面的做法，并作为《欧盟委员会关于案件移送的规定》的补充。指南阐明了依据第22条可以提请欧盟委员会管辖的情形，说明了欧盟委员会决定是否批准申请的考虑因素。具体而言，适合于提请欧盟委员会审查的经营者集中主要是至少一个参与集中的经营者的营业额与其实际或潜在的影响力不符，例如收购具有重要竞争潜力的新进入者、创业公司、创新公司等，或者参与集中的经营者把持对竞争对手或其他行业而言至关重要的资产、产品或服务。

第四，关于对相关程序规则予以修订的评估。欧盟委员会已承诺将聚焦相关经营者集中，并在不影响有效执法的情况下减轻企业负担。鉴于此以及评估结果，欧盟委员会还启动了《合并实施条例》和《简化程序通知》相关修订的评估，以进一步简化程序。