竞争执法公告
2013年 第8号
经国家工商行政管理总局授权，湖南省工商行政管理局于2012年6月对郴州市保险行业协会涉嫌组织当地保险企业从事垄断协议行为进行立案调查，于2012年12月对有关涉案当事人下达了行政处罚决定，现予公告。
二○一三年七月二十九日
湖南省工商行政管理局
行政处罚决定书
湘工商竞处字〔2012〕3 号
当事人：郴州市保险行业协会
住所：郴州市飞虹路18号
机构类型：社会团体法人
法定代表人：王定中
注册资金：叁万元
业务范围：规范行为、协调关系、业务交流、维护权益
登记证书号码：郴社证字第193号
2012年5 月，有关媒体报道反映相关市州保险行业涉嫌达成垄断协议。经郴州市工商行政管理局核实，本局认为当事人涉嫌达成垄断协议行为。经请示，2012年6月13日，国家工商行政管理总局授权本局立案调查处理此案。6月19日，本局对当事人进行立案调查。
经查：当事人于2007年6月1日组织中国人民财产保险股份有限公司郴州市分公司等10家保险企业，签订了《郴州市新车保险服务中心合作协议》（以下简称《合作协议》）。依据《合作协议》于2007年8月组建了郴州市保险行业协会新车保险服务中心（以下简称新车中心）。新车中心成立后，另有都邦财产保险股份有限公司郴州中心支公司等4家保险企业先后加入了新车中心。2010年1月1日，当事人又组织上述14家保险企业签订了《郴州市新车保险服务中心管理规章》（以下简称《管理规章》）。当事人一直以新车中心为平台，组织实施《合作协议》、《管理规章》。
现查明：《合作协议》的签约单位共10家，分别是中国人民财产保险股份有限公司郴州市分公司（以下简称人保公司）、中国平安财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称平安公司）、中国太平洋财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称太平洋公司）、华安财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称华安公司）、天安保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称天安公司）、安邦财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称安邦公司）、太平财产保险有限公司郴州中心支公司（以下简称太平公司）、中国大地财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称大地公司）、中华联合财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称中华联合公司）、阳光财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称阳光公司）。新车中心成立后，先后加入新车中心的4家保险企业分别是：都邦财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称都邦公司）、渤海财产保险股份有限公司郴州中心支公司（以下简称渤海公司）、中国人寿财产保险股份有限公司郴州市中心支公司（以下简称国寿财公司）、中银保险有限公司郴州中心支公司（以下简称中银公司）。
《合作协议》就“新车中心”的“组建原则”、“组织形式”、“机构设置”、“业务范围”、“业务份额分配与操作要求”、“费用分担”、“运行方式”、“成员公司义务”、“单证管理”、“人员管理”、“违约责任”等内容做出了规定。《合作协议》的具体内容包括：
1、明确新车中心组织形式：新车中心是由郴州市已获得车险经营资格的10家保险公司分别派出的“新车保险营销服务部”共同组成，新车中心所签发的保险合同涉及的保险责任和法律责任，按业务归属由各承保公司全部承担。
2、明确当事人的职权：当事人“负责各家产险公司之间、‘中心’与相关职能部门和消费者之间的协调工作，及时发现解决工作中出现的有关问题；督促各家公司执行所签署的协议……”。
3、明确新车中心的业务范围：全市范围内所有在交警车管部门登记入户的汽车一律在新车中心集中统一办理交强险和商业车险手续。
4、明确业务份额分配与操作要求：以35%为基础份额，由各签约公司平摊。65%的份额按各签约公司车险保费规模市场占比每半年进行调整分配，每年度上半年按上年度7-14月车险保费规模占比和下半年按当年1-6月份车险保费规模占比进行调整分配。各成员公司所签单保费按分配份额，由新车中心主任室实施调控。
5、明确费用分担：新车中心管理总费用按各成员公司实收保费交强险5%、商业险8%提取。
6、明确运行方式：各公司的出单由新车中心统一组织。份额管控分月测算，半年内份额调控比例尽量控制在±5%范围内，新车中心业务调度员每周对各成员公司开展业务调度工作。
7、明确个成员公司的义务：新车中心自运行之日起，各成员公司一律不得在新车中心以外办理任何新车保险业务。
2010年1月1日，当事人组织上述14家产险企业签订了《郴州市新车保险服务中心管理规章》(以下简称《管理规章》)。《管理规章》就“组建原则”、“组织形式”“机构设置”、“业务范围”、“自律要求”、“承包要求”、“费用管理”、“单证管理”、“人员管理”、“公司义务”、“违约处罚”等内容做出了规定，具体内容包括：
1、在郴州市交警支队车管所及郴州市城区4S店车管分所登记入户的汽车，须在新车中心或城区4S店车管分所新车承办店办理交强险和商业车险。
2、在郴州所辖各县市交警大队车管所上牌的新车由县域保险机构到新车中心领取交强险和商业险保单，在县域保险机构承保（新车中心继续垄断全市新车保险市场）。同时要求各会员公司根据自身的市场规模销售能力及售后网络服务能力和本公司年度车险保费目标等因素，各自确定本公司的新车保险目标。（即从2010年开始各14家产险公司在每年年初时，需向新车中心递交《关于委托调节、掌握新车保险计划执行进度的函》，将各公司全年的计划保费收入向新车中心说明，并请求新车中心将全年保费分解到月，帮助实施新车保险计划执行进度）
3、各会员公司应按时、足额向新车中心提供投保单、盖好印章的连号保单、批单、保险标志、保险证和保险费收据，新车中心由专人负责办理各公司单证的领取手续。
4、会员公司根据每月商业险保费总额，在次月15日前支付给新车中心咨询费或管理费。
还查明：2008年8月1日《中华人民共和国反垄断法》实施后，中国保险监督管理委员会于2008年12月5日下发《关于做好机动车辆保险承保工作有关问题的通知》（保监发〔2008〕111号）第四条规定：“各地不得通过市场份额分割或分配的方式承保机动车辆保险”，但当事人并未取消市场份额的分配，仍按照《合作协议》的规定，对市场份额进行分配。2010年1月1日当事人组织的郴州14家相关保险企业签订的《管理规章》，继承了《合作协议》的主要内容，继续实行业务份额分配，将《合作协议》的份额改为计划而已。《管理规章》与《合作协议》联系紧密、一脉相承，均由当事人通过新车中心这一机构实施和运行。
另查明：2009年至2012年5月31日止，14家保险公司在新车中心共承保新车保险共计71995台次，收取保费305190435.66元，当事人收取手续费13946410.23元。
以上事实，由以下证据证实：
第一组证据：证明当事人具备承担法律责任能力。
当事人的《社会团体法人登记证书》《组织机构代码证》、《税务登记证》、《章程》和新车中心的《民办非企业单位登记证书》等证件的复印件等。
第二组证据：办案程序证据。
1、国家工商行政管理总局工商竞争字〔2012〕111号文件，该文件授权本局立案查处本案，证明本局具有案件管辖权。
2、《湖南省工商行政管理局案件来源登记表》和《湖南省工商行政管理局立案审批表》，证明本局履行了立案程序审批程序。
第三组证据：证明当事人组织达成、执行《合作协议》和《管理规章》的证据。
1、本局向当事人调取的2007年6月1日签订的《合作协议》复印件一份，证明当事人组织协调郴州市10家产险公司签订《合作协议》的内容，以及当事人在10家保险企业达成《合作协议》过程中发挥组织作用的事实。
2、本局向当事人调取的于2010年1月1日签订的《管理规章》复印件一份，证明当事人组织协调郴州市14家产险公司签订《管理规章》的内容，以及当事人在14家保险企业达成《管理规章》过程中发挥组织作用的事实。
3、本局向当事人调取的相关会议纪要复印件，证明当事人2007年至2012年组织达成并实施垄断协议的事实。
4、本局向各保险公司调取的文件资料，证明当事人印发相关文件的真实性。
5、本局向当事人调取的郴保协发〔2007〕20号文件《关于确保新车保险服务中心工作正常运行的通知》复印件等相关文件，证明当事人实施垄断协议的事实。
6、本局向当事人调取的14家产险公司的单证使用登记薄复印件、新车稽查奖励发放表、新车中心提交的工资表和劳动合同复印件、新车中心超计划出单申请表和启动绿色通道出单申请表，证明当事人的新车保险服务中心统计的14家产险公司的新车出单数、保额、处罚情况和计划实现情况的事实。
7、人保公司等14家产险公司于2010年、2011年和2012年给当事人的新车中心的“关于委托调节、掌握新车保险计划执行进度的函”复印件，证明当事人仍然按照《管理规章》的要求对市场份额进行划分的事实。
8、本局向当事人调取的2007年至2009年市场份额分配表，证明当事人按照垄断协议的规定，对各公司市场份额进行划分的事实。
9、本局向当事人调取的郴州市保险行业协会新车保险服务中心营业累计表、月报表和年度计划实现情况表，证明当事人统计掌控总数，进行计划额度调控的事实。
10、本局向当事人调取的2007年8月至2012年5月新车手续费收入统计表，证明14家产险公司按照垄断协议的规定向新车中心上交手续费的事实。
11、本局向当事人调取的2007年-2012年各产险公司新车保费统计表，证明2007年-2012年当事人统计掌控各产险公司在新车保险服务中心的出单总数的事实。
12、新车中心上缴当事人的会费单据，证明新车保险服务中心将剩余手续费以补充会费的形式上缴当事人的事实。
13、本局执法人员对当事人会长和法定代表人的询问笔录，对新车中心主任的询问笔录以及会长、法定代表人和新车中心主任身份证复印件各1份，证明当事人召集、组织其成员公司签订《合作协议》和《管理规章》，牵头组建“新车中心”，并负责《合作协议》和《管理规章》的具体实施和新车中心的具体运转，当事人承认实行市场份额分配和调配的事实。
14、本局执法人员对人保公司等14家产险公司的总经理或负责人的询问笔录，证明当事人组织其签订达成《合作协议》和《管理规章》的过程，以及负责实施《合作协议》、《管理规章》和负责新车中心运转的事实。
15、本局向各保险公司调取的财务资料。证明当事人组织各成员公司参与实施《合作协议》和《管理规章》，并按照《合作协议》和《管理规章》的要求交纳咨询服务费（手续费）的事实。
16、本局收集的投保人及第三方的证据：对4S店的调查笔录；对新车保险投保人的调查笔录；对出租车公司的调查笔录。以上证据主要证明投保人受损的事实。
17、本局向当事人调取的保监发〔2008〕111号文件“关于做好机动车辆保险承保工作有关问题的通知”，证明当事人收到该文件，并知悉其第四条规定“各地不得通过市场份额分割或分配的方式承保机动车辆保险”的内容。
以上证据本局在行政处罚听证告知书中已告知当事人，当事人未对以上证据提出异议。
调查期间，当事人于2012年8月15日向本局提交了《关于请求对郴州市保险行业协会和相关企业涉嫌垄断协议行为一案中止调查的申请》。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十五条第一款规定，被调查经营者应承诺在一定期限内采取具体措施消除垄断行为后果，反垄断执法机构方可中止调查。而当事人在上述申请中未承诺在一定期限内采取具体措施消除垄断行为后果。因此，本案不符合中止调查条件，本局不予中止调查。当事人又于2012年10月28日向本局提交了《关于对郴州市保险行业协会和相关企业涉嫌垄断协议行为一案免于处罚的请求》请求免于处罚。主要内容包括：主观上没有违法的故意、客观上未造成不良后果、保险业涉及千家万户宜谨慎处理。本局认为当事人不具备不予行政处罚的法定条件。理由如下：当事人作为社团法人，其违法行为在行政处罚的有效时限以内，且其违法行为已造成社会危害后果，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形。
本局认为：本案当事人组织达成的《合作协议》和《管理规章》，属于《中华人民共和国反垄断法》所禁止的垄断协议。首先，签约单位均为郴州市保险行业协会产险理事会成员单位，属于经营同种业务的独立经营者，相互之间在郴州市区域内具有明显的竞争关系。其次，《合作协议》规定在新车中心实行业务份额分配，即“以35%为基础份额，由各签约公司平摊。65%的份额按各签约公司车险保费规模市场占比每半年进行调整分配。”以及《管理规章》规定由新车中心执行新车保险计划进度，要求各会员公司于每年初根据自身的市场规模等因素确定本公司的新车保险目标，由新车中心将全年保费计划额度分解到月，帮助执行。两者的实质就是以各签约公司上半年或上一年度车险总保费在全市车险行业保费总收入的市场占比为基础划分郴州市区域新车保险销售市场，亦即划分郴州市区域销售新车保险的商品数量。为保障“分割销售市场”的执行，还规定了一系列相应措施。《合作协议》和《管理规章》使原本具有明显竞争关系的14家保险企业结成利益联盟，对业务份额或计划形成依赖，丧失参与竞争的动力和积极性，具有明显的排除、限制新车保险市场有效竞争的法律特征。因此，《合作协议》和《管理规章》属于《中华人民共和国反垄断法》第二章第十三条第一款第（三）项所禁止的“分割销售市场”和《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第五条第（一）项所禁止的“划分销售商品的数量”的垄断协议。
当事人组织达成的上述垄断协议不适用《中华人民共和国反垄断法》豁免制度。《中华人民共和国反垄断法》第十五条规定可以豁免的情形，必须满足其第二款所规定的前提条件：经营者的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。而当事人组织达成的上述协议不仅严重限制新车保险市场的竞争，而且损害了投保人等消费者的利益，社会危害较大。其一，严重破坏市场公平竞争机制。社会主义市场经济需要通过竞争实现优胜劣汰，促进经济健康发展。本案中当事人组织14家保险企业达成垄断协议，实施步调一致的整体市场行为，排除相互之间的竞争，约定市场销售比例、统一销售渠道、统一销售价格，而不是引导企业通过实施独立的市场行为，通过竞争，来获取市场份额，破坏了与社会主义市场经济相适应的公平竞争机制。其二，损害了投保人的利益。一方面，损害了投保人的经济利益。原本各保险企业实行折扣优惠承保。而其垄断协议实施期间，各保险企业新车业务实行统一9.5折，另一方面，限制了投保人的选择权。其垄断协议实施期间，各保险企业统一停办新车保险电销业务，只能在新车中心指定地点投保出单，限制了投保人的投保渠道，增加投保人不便。其三，损害了保险代理商的利益。原本合法保险代理商拥有从事代理新车保险业务的机会并从中获利，但其垄断协议实施期间，各保险企业统一停办了新车保险兼业代理业务。
当事人组织相关保险企业达成、实施垄断协议的行为，是一个持续行为，2008年8月1日《中华人民共和国反垄断法》生效实施后并未中断。因此，当事人上述行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第二章第十六条“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”及《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第九条第（二）项“?禁止行业协会以下列方式组织本行业的经营者从事本规定禁止的垄断协议行为：召集、组织或者推动本行业的经营者达成含有排除、限制竞争内容的协议、决议、纪要、备忘录等”的禁止规定。
《中华人民共和国反垄断法》第十一条规定“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序”，但当事人却违反法律规定，组织本行业的经营者达成、实施“分割销售市场”、“划分销售商品数量”的垄断协议。并且，当事人在组织达成、实施垄断协议中起到了主导作用，情节较重。因此应于从重处罚。其一，《合作协议》和《管理规章》由当事人组织讨论制定、达成。其二，新车中心作为《合作协议》和《管理规章》的实施平台，由当事人组织设立，负责具体运作。其三，当事人采取多种措施组织实施垄断协议。《合作协议》和《管理规章》达成后，当事人组织对保险企业开展稽查，对不在新车中心出单的成员单位实行处罚。其四，当事人的违法行为主观上应属故意。《中华人民共和国反垄断法》已于2008年8月1日实施。中国保险监督管理委员会于2008年12月5日向各保监局、中资产险公司、中国保险行业协会下发的《关于做好机动车辆保险承保工作有关问题的通知》（保监发〔2008〕111号）第四条规定“各地不得通过市场份额分割或分配的方式承保机动车辆保险”。当事人收悉该文件后，拒不执行，并明确将份额改为计划。其五，此案影响面大。此案涉及整个郴州市新车保险市场。此垄断协议实施期间，2009年至2012年5月31日止，14家保险公司在新车中心共承保新车保险共计71995台次，收取保费305190435.66元，当事人收取手续费13946410.23元。
根据以上事实和理由，本局于2012年11月19日向当事人送达了《湖南省工商行政管理局行政处罚听证告知书》（湘工商竞告字〔2012〕5号），告知了当事人本局拟作出罚款45万元行政处罚的事实、理由、依据以及享有的陈述申辩和要求举行听证的权利。当事人在法定期限内未向本局提出听证要求。只于2012年11月20日向本局提交了《关于降低处罚额度的请求》，其中含有陈述申辩的内容，包括客户投诉率为零，承保规模不是很大，协会经费特别紧张等。本局对当事人的陈述理由不予采纳。
综上所述，当事人组织14家保险企业达成、实施《合作协议》和《管理规章》的行为，违反了《中华人民共和国反垄断法》第十六条及《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第九条第（二）项的禁止规定，构成组织达成垄断协议行为。依据《中华人民共和国反垄断法》第四十六条第三款“行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断机构可以处以五十万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记”的规定，以及《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第十条第二款“行业协会违反本规定第九条规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，工商行政管理机关可以对其处五十万元以下的罚款；情节严重的，工商行政管理机关可以提请社会团体登记管理机关依法撤销登记”和第三款“工商行政管理机关确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、情节、程度、持续时间等因素”的规定，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，本局决定：对当事人责令停止违法行为，处罚款人民币45万元。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款的规定，当事人应自收到本行政处罚决定书之日起15日内缴纳罚款（户名：湖南省财政国库管理局非税收入汇缴结算户；开户行：中信银行长沙分行营业部；帐号7401110183100002956)，并将缴款凭证传真至本局(传真号：O731—85693156)。逾期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）、（三）项之规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
如对本行政处罚决定不服,可在收到本处罚决定书之日起60日内向国家工商行政管理总局或湖南省人民政府申请复议，也可以在3个月内依法向人民法院提起诉讼。
二○一二年十二月三日
