浙江省工商局   边宇阳

　　内容摘要：举报投诉、政府信息公开及信访与复议的衔接是当前工商机关行政复议中难点问题。明确举报投诉处理和政府信息公开工作存在的主要问题，正确认定举报人、投诉人与政府信息公开申请人的复议资格，把握审理举报投诉类和政府信息公开类行政复议案件的标准，有助于促进工商机关执法行为的规范。划清行政复议与信访的边界，树立“法定途径优先”的执政理念，建立行政复议与信访的有效衔接机制，有助于化解社会矛盾，促进和谐社会建设。

　　[关键词]行政复议  举报 投诉 政府信息公开 信访

　　当前大量“职业举报投诉人”的涌现，对工商机关的举报投诉处理工作提出更严峻的考验；政府信息公开被视为继《行政诉讼法》和《行政复议法》实施后的政府第三次自身革命；中国特色的信访制度如何与现有的法律途径相衔接，这些都成为困扰当前工商机关行政复议工作的重点问题。本文立足执法实践，试图对如何处理行政复议中的举报投诉、政府信息公开及信访问题作些探索和研究，以充分发挥行政复议的法律救济和法制监督功能，规范工商机关的执法行为，促进社会和谐。

　　一、 行政复议与举报投诉

　　从浙江省行政复议执法实践来看，举报投诉类行政复议已成为行政复议重点。2014年，浙江省共受理行政复议案件324件，举报投诉类案件有228件，占总数的70.03%。杭州市工商局今年已受理行政复议案件201件，其中举报投诉类案件173件,占总数86.07%，比去年增长了203.51%。这种情况的出现，原因无外乎两方面：一是大量职业举报投诉人的涌现，二是基层处理举报投诉执法不够规范。今年“十一黄金周”期间，因“青岛天价虾事件”当地工商部门个别领导被追责，虽为“冤案”，但也为我们处理举报投诉敲响了警钟。因此，有必要对举报投诉类行政复议类案件进行分析，明晰当前执法中存在的问题，并通过行政复议案件的审理，规范指导基层执法行为。

　　 （一）举报、投诉之法律界定

　　举报是指公民、法人或者其它组织发现违法违规经营行为，向工商机关反映，要求工商机关查处的行为。向工商机关反映违法违规经营行为的公民、法人及其它组织称之为举报人。根据是否受到被举报违法违规行为权益侵害划分，举报人可分为公益性举报人和权益受侵害举报人，公益性举报人和权益受侵害举报人在法律救济的途径上享有不同权利。由于工商机关接到举报后就进入了案件查处程序，因此涉及举报人权利的法律表现主要体现在《工商机关处罚程序规定》。

　　投诉是指公民、法人或者其它组织因权益受到侵害向工商机关反映情况，主张保护其合法权益的行为。向工商机关反映情况，主张保护权益的人为投诉人。根据工商机关的职责，投诉人可能受到侵害的权益有消费者权利、商标专用权、企业名称权以及申请政务信息公开权等。根据其受侵害的权利不同，涉及的法律有《消费者权益保护法》、《商标法》、《公司法》、《政府信息公开条例》等，消费投诉人申请行政复议是当前复议工作的热点，因此，这里笔者主要讨论消费投诉人的问题。

　　向工商机关反映违法违规经营行为，同时因权益受到侵害要求予以查处并保护其合法权益的公民、法人及其它组织，称之为举报投诉人。

　　（二）举报人、投诉人通过行政复议反映的主要问题

　　根据笔者工作实践，当前举报投诉类行政复议案件反映出基层工商执法存在问题主要体现在五个方面：

　　一是行政不作为，对举报人、投诉人的举报或投诉置之不理，应当告知而未告知，应当组织调解而未组织调解。

　　二是期限违法，未在规定期限内立案或者受理投诉，未在规定时间作出处理，未在规定时间告知。

　　三是形式违法，应当书面告知而未书面告知。

　　四是履职不到位，对反映内容涉及投诉和举报的，只处理其中一部分诉求。

　　五是管辖权处置违法。应当立案或者受理的，以管辖权不属于本机关为由，不予立案或者不予受理，这主要发生在涉及网络交易的案件中。

　　六是举报奖励处置不当，对举报人的奖励要求未作答复处理。

　　  （三）正确认定举报人、投诉人的复议资格

　　  当前最困扰工商机关审理举报投诉类行政复议案件的问题是举报人、投诉人的复议资格问题。下面笔者将根据法律对行政复议受理范围规定，结合举报人、投诉人实际情况进行法律分析。

　　1、现行法律法规有关行政复议申请人资格的规定

　　《行政复议法》第九条对申请人的申请资格做了较为笼统的表述：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”也就是说，从申请人角度而言，只要是主观上“认为”具体行政行为侵犯其合法权益即可申请复议。与《行政复议法》相比，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定行政复议申请受理的条件之一是“申请人与具体行政行为有利害关系”，这就为我们提供了一个正确判断适格行政复议申请人的抽象标准，实现了与行政诉讼法及其司法解释的对接。但是何谓“利害关系”呢？这一标准仍然未予明确。

　　2、“利害关系”的构成要件分析

　　笔者认为，与具体行政行为存在法律上的“利害关系”是指“公民、法人及其它组织的权利义务与具体行政行为之间存在因果关系。”或者可以理解为由于行政法律关系的产生，而导致公民、法人或者其他组织受到具体行政行为的有利或不利的实际影响。因此，行政相对人、具体行政行为、权利义务、具体行政行为与权利义务之间存在因果关系应视为利害关系的四个构成要件。

　　（1）行政相对人。这里既包括直接行政相对人（即具体行政行为直接指向的对象），也包括间接行政相对人。一般来说，具体行政行为的作出肯定会对相对人赋予或剥夺权利，增加或免除义务。对于直接相对人而言，权利义务受到具体行政行为的影响是直接的、肯定的。而对于间接行政相对人来说，权利义务是否会受到具体行政行为的影响需要结合个案情况来界定。

　　（2）具体行政行为。针对特定对象的具体行政行为是行政复议活动审查的标的，因此这一具体行政行为必须是现实存在的、可诉的。除此之外，《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……”这就为抽象行政行为的可诉性提供了法律依据。但是在具体案件中对抽象行政行为的审查仍然属于附带性的，不可单独提起。

　　（3）权利义务。权利义务受到影响是“利害关系”存在的基础。这里需要区分的是所谓“受到影响”的主观性和客观性。根据《行政复议法》第九条的规定，只要是申请人主观上“认为”其权利义务受到影响即可提起行政复议，但这种提起仅仅是指相对人拥有行政复议的请求权，并不当然认为其具备申请人的资格。接下来还是要看权利义务受到的影响是否是客观存在的，其中，存在的形式既包括实体上的权利义务，也包括程序上的权利义务。如果客观存在，则为适格的申请人，应予以受理；如果不存在，则不予受理，或者经审查驳回复议申请。

　　（4）具体行政行为须与权利义务之间存在因果关系。权利义务与特定的具体行政行为之间必须存在法律上的因果关系。行政复议机关在受理行政复议案件时，负责对权利义务与具体行政行为之间的这种内在联系是否客观存在进行审查。

　　   3、举报人行政复议资格之法律分析

　　（1）关于公益性举报人的复议资格问题

　　从一个案例说起，杭州人王某发现某门业公司在其门市部销售的防盗门质量不合格（但其本人并未购买），向杭州市工商局举报，并要求给予举报奖励。杭州市工商局根据举报进行调查，认为举报不实，不予行政处罚，并向举报人书面答复了处理结果。王某不服，认为杭州市工商局不予处罚行为不当，并应当给予其举报奖励，于是王某向浙江省工商局提起行政复议。这个案件涉及几个法律问题，公益性举报人对处罚决定不服，可否提起行政复议？公益性举报人可以因未得到举报奖励而提起诉讼？笔者认为：

　　第一、公益性举报人具备对行政不作为的行政复议案件申请人的资格。公益性举报人基于举报行为，产生了获得行政机关处理结果答复的权利，这是一项程序性权利。我国宪法第四十一条第一款规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定：“工商机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”可见，在举报和答复行为之间，彰显了现代宪政理念和宪法原理，既是依法治国的要求，也是实现政治文明建设及和谐社会的需要。因此，公益性举报人认为行政机关对其举报事项未予处理、不作答复的不作为行为侵害其请求查处违法行为的建议权和获得举报答复权，从而申请行政复议的，其行使的是宪法赋予的建议权，该举报人具备行政复议申请人资格。本案中，杭州市工商局若未告知举报人处理结果的，王某则有权申请行政复议。

　　第二、公益性举报人不具有对“处理结果”之间的法律上的利害关系，不具备申请行政复议资格。工商机关因举报事项对相关单位进行调查，发现确实存在违法行为的，依法作出行政处罚决定，属于典型的依职权行政行为。举报是处罚发生的原因，但无论哪种情况下，公益性举报人本身不是被处罚的对象，其在行政处罚程序中既不享有实体权利，也不对处罚结果承担实体义务。行政机关如何处理举报事项对公益性举报人的实体权利义务并不产生实际影响。公益性举报人与行政机关的处理结果之间仅存在间接因果关系，不存在法律上的利害关系，公益性举报人无权参与到处罚行为当中来，无权成为行政处罚法律关系的当事人，其也不能对处罚决定的合法性、正当性产生复议或诉讼上的权利。因此，公益性举报人如果对答复的具体内容本身（即处理结果）不服，认为行政机关处理不公，行政复议不应当成为其救济途径的一种。因此，本案中，对王某的复议申请应当予以驳回。

　　第三、公益性举报人因未获得举报奖励申请行政复议，其是否具备行政复议申请人资格

　　关于这个问题，应根据两种不同情形分别予以对待。一是已经作出处罚决定并且罚没款已经到位；二是作出不予处罚决定。根据《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》，向工商机关举报违法案件的举报人，有期待获得举报奖励的权利。但只有在工商机关查证举报事项属实，依法对被举报人作出处罚决定，罚没款收缴到位，并具备其他奖励条件的情况下，该举报人期待的获得举报奖励权才能实现。行政复议申请人主张被侵害的合法权益，应当与被复议的具体行政行为有法律上的利害关系，二者之间是直接的因果关系，是已经发生或者必将发生的关系，不包括“可能的影响”或“间接的因果关系”。主张被侵害的合法权益，应当是已实际取得的合法权益，而不是可期待的权益。因此，对于前者举报人申请行政复议，应当受理并审理。对于后者，受理举报的工商机关就举报事项所作的不予处罚的结论，对公益性举报人获得举报奖励的影响只是一种“间接可能因素”，二者仅存在间接因果关系，不存在法律上的利害关系，举报人不具备行政复议申请人资格。

　　（2）关于权益受侵害举报人复议资格问题

　　权益受侵害举报人是如果由于其权益受违法违规行为侵害而进行举报，举报人与工商机关对违法违规行为的处理存在着明显的利害关系，其具备申请行政复议的资格。如果权益受侵害举报人所举报事项与受侵害的权益无关，则其与工商机关处理决定没有利害关系，则视为公益性举报人予以对待。

　　4、关于消费投诉人复议资格之法律分析

　　（1）消费投诉人对工商机关的答复行为不服，其具备行政复议申请人的资格

　　《消费者权益保护法》第四十六条规定：“消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者”。《消费者投诉处理办法》第八条第一款规定：“ 省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市（地、州）工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心，应当对收到的消费者投诉进行记录，并及时将投诉分送有管辖权的工商行政管理部门处理，同时告知消费者分送情况。告知记录应当留存备查”。省、自治区、直辖市机关或者市（地、州）工商机关对投诉人的投诉未予处理或者予以处理但未予以告知或者未在规定时间告知，若申请行政复议，应当予以受理。

　　 （2）投诉人无权对工商机关组织的消费调解申请复议。

　　   投诉人如果不服工商机关的调解结果，不可纳入行政复议范围。理由是根据《行政复议法》第八条第二款规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。值得指出的是，投诉处理行为的不可复议性，容易使得处理机关以调解的形式变相不作为，以逃避被复议，应当制定《消费纠纷调解处理办法》，通过程序性的规制来避免基层在处理投诉时用调解的形式变相不作为。

　　（四）认真办理举报投诉类行政复议案件，规范执法行为

　　在工作实践中，我们一定要把行政复议与具体执法结合起来，充分发挥行政复议的救济和监督功能，认真审理每个案件，并总结存在的问题，提出指导意见，做到审理一批案件，规范一类行为。

　　　 一是正确对待，一视同仁地受理“职业举报投诉人”的行政复议案件。应该承认，大量“职业举报投诉人”的涌现，是当前举报投诉类行政复议案件剧增的主要原因。“职业举报投诉人”有合理请求，也有过度要求，他们的存在有利有弊。一方面他们胡搅蛮缠，滥用和浪费行政资源；另一方面他们的存在也有助于发现违法行为，对净化市场秩序、提高执法队伍素质、规范执法行为又有着积极的作用。笔者认为，“职业举报投诉人”之所以大行行政复议之道，说到底还是因为我们基层执法不够规范所致，这就是所谓的“苍蝇不钉无逢的蛋”。温州的叶茂良是浙江省最著名的“职业举报投诉人”，其拥有上百人的队伍，曾一度是温州市工商局的“老常客”。今年以来，因为“温州工商比较规范，不容易开展工作了”，于是他离开了温州本土，辗转江西、安徽等地“作战”。这真应了一名古话“篱笆扎得紧，野狗钻不进”。还有一些基层同志，总以对方是“职业举报投诉人”为由，畏难怕烦，怨天尤人，但一经复议，其所处理的举报投诉案件却屡屡被撤销或者确认违法。在此，笔者呼吁：坚决不让“职业举报投诉”成为基层执法不规范的借口。我们应正确对待，一视同仁，对于符合法定条件的复议申请，应当依法予以受理并审理；对不属于行政复议范围或者不具备申请人资格的，要作好解释，告知解决问题的途径。 

　　二是提高行政复议案件办理质量，依法公正作出复议决定。复议机关要始终坚持“以人为本、复议为民”的原则，以周到、严谨、专业的态度对待每一件复议案件，始终做到依法审查、公正裁决，既不偏袒下级机关，也不可支持“职业举报投诉人”法外诉求。要根据法律规定，正确把握的“依法尽职”标准，既要重视行政行为合法性审查，又要重视适当性审查，既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查。当前相关法律法规对不同级别的工商机关有不同的履职要求，应该加以区分对待。根据《消费者权益保护法》第四十六条、《消费者投诉处理办法》第六条及第八条的规定，消费投诉由县级工商机关管辖，省级或者市地级工商机关并非真正的消费投诉处理机关，但其有分送及告知的职责。省级或者市地级工商机关收到投诉后，应当在七日内分送有管辖权的县级工商机关，并告知消费者。若没有分送或者没有在规定时间内分送，没有告知分送情况或者没有在规定时间内告知，则视为行政不作为或者履职不到位。对没有分送或者没有告知的，在行政复议审理时应当确认被复议机关行为违法，并责令其在规定时间内分送或者告知；没有在规定时间内分送或者告知的，则应当确认其行为违法。根据《消费者投诉处理办法》第六条、第七条、第十五条、第十七条、第十八条规定，复议机关在审理对县级工商机关的消费投诉类复议案件时，若县级工商机关七日内对消费投诉作出受理或者不予受理决定，并告知投诉人，对受理的消费投诉，组织双方调解，并于六十日调解终结，即认定为履职到位，应当予以维持。但该受理而未受理的，该告知而未告知的，该调解而未调解的则应确认为行政不作为，应当责令其在规定时间内作出是否受理决定、告知或组织调解。未在七日内作出是否受理或者未在七日内告知的，则应认定为违法。应当指出的是，个别基层工商机关特别是工商所，重查处，轻维权，对既有举报又有投诉内容的举报投诉案件，只处理举报内容，对消费投诉置之不理，这是一种履职不到位的表现。因此，碰到既有投诉又有举报内容的举报投诉类案件时，应审查下级机关是否分别受理并处理投诉、是否予以立案调查，对投诉内容按照投诉规定处理，对举报内容按照行政处罚程序的规定处理。

　　三是总结分析投诉类复议案件反映的共性问题，加强指导和监督。行政复议机关在依法办案的同时，要注重分析此类案件反映的共性问题，积极与相关业务部门沟通协调，提出意见建议，制定解决方案，力求办理一个案件，解决一类问题。复议机关要通过制作行政复议建议书、法制教育培训、案例指导等方式，要求有关行政机关依照法律法规和规章的规定，进一步规范申诉、投诉、举报程序，优化工作流程，规范统一法律文书，严格履行申诉、投诉、举报事项的登记、审核、受理、转交、承办、反馈、归档等工作职责，促进严格规范公正文明执法，以减少举报投诉类行政复议案件的发生，促进社会和谐稳定。

　　二、行政复议与政府信息公开

　　    随着政府信息公开工作的深入推进，涉及政府信息公开的行政复议案件此起彼伏。虽然目前工商机关受理的政府信息公开类行政复议案件数量不大（2015年到目前为止，浙江省工商机关受理政府信息公开复议案件35件，占总数的6.62%，2014年受理32件，占总数的9.98%。），但可以预见，随着公众维权意识的提高，各种社会矛盾日益增多，公众长期被压抑的知情诉求将不断地被激起，政府信息公开类案件将成为行政复议工作的新热点和难点，此类行政复议诉请有可能出现“井喷”趋势。政府信息公开与否，好比一场博奕，这种较量将充分呈现在行政复议过程中。有人曾指出，目前面临这样的现状：一面是广大公民对“透明政府”的热切期待，一面是政府部门“犹抱琵琶半遮面”的沉重惯性；一面是公民主张知情权而诉诸司法的“井喷”趋势，一面则是法院对送上门的“第一只螃蟹”谨小慎微、疑虑重重，无从下手。行政复议同样也遭遇这样的困局，作为政府内部一项重要的层级监督制度，面对公众要求保障知情权的行政复议申请，遮遮掩掩或者托辞回避或者含混应付，都已不是现实的选择。

　　（一）政府信息概念的理解

　　    在社会信息化的进程中，政府是最主要的信息制作者、发布者和保存者。政府信息公开对政府各级机关而言，是一种法定义务；对社会公众而言，是保障公众知情权的一种体现(其他的还有消费知情权、医疗知情权、股东知情权等)。所谓“政府信息”，根据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定，一般是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但由于该规定过于笼统，且相对超前于现实，实践中操作性欠强、阻碍因素却很多，给此类案件的行政复议工作带来诸多困惑和难题。

　　判断是否属于政府信息，是政府信息公开义务人履责的首要环节，也是办理政府信息公开类行政复议案件的关键。在理解和把握上应当注意三方面：一是强调职权性。所谓“政府信息”，一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息应当是各级行政主体在行使行政管理职权和公共服务职能中产生的或获取的各类信息。二是强调外部性。“各种政府信息材料应当能够与经济、社会管理和公共服务形成互动关系”，一些内部的诸如集体讨论记录，不属于政府信息。三是强调结果性。从《条例》第九条至第十二条的规定来看，政府信息均强调公开政府履责的结果，而实践中申请人往往要求公开重大决策的讨论、制订、纪要、领导的批阅意见等内容，这些处于调查阶段、讨论阶段的过程性和程序性信息，不直接对外发生效力，具有不确定和未完成的特征，笔者认为其不属于政府信息。对此，美国的《情报自由法》也有类似的规定。

　　   （二） 当前政府信息公开工作存在的主要问题

　　    一是思想认识没有到位。部分工商机关对政府信息公开工作，在思想上没有统一到《条例》的精神上来，存在生怕公开会引来纠纷，本着能不公开就不公开的指导思想，想方设法找理由不公开，这是导致出现大量政府信息公开案件的根本原因所在。

　　   二是政府信息的范围规定不够清晰。由于当前对政府信息的规定过于笼统，实践中难以把握，特别是基层工商对政府信息内涵外延很难真正搞清，无法判断是不是政府信息，导致行政出错，引发复议。

　　   三是程序违法。基层工商机关对信息公开申请不理不睬，不作答复或者未在规定时间内答复申请人。

　　   四是不予公开理由表述不清。基层工商机关对答复不予公开的，理由含糊其词，引起了申请人的不满。

　　   五是申请人法制意识不强。由于公民对《条例》缺乏深入理解，想当然地认为，只要是政府机关保存的信息，其都有权要求公开；有的申请人一份公开申请，提出多份申请请求，违背“一事一申请”原则；有的申请人公开理由没有表达清楚，让行政机关无从下手。

　　   六是滥用政府信息公开权。一些“职业举报投诉人”滥用政府信息公开申请权，不停地针对某个工商机关提出信息公开申请，施加压力，以实现其另外目的。

　　   （三）正确认定申请人复议申请资格，将政府信息公开纳入法制轨道

　　    根据《条例》的规定，将政府信息公开分为依职权公开和依申请公开两种，下面笔者将针对这两种类型的政府信息公开复议申请权分别进行阐述。

　　   1、关于主动公开政府信息行为的行政复议权问题

　　对于主动公开的政府信息，各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内依法向社会公开，无需公民、法人或者其他组织申请。但是，在复议案件审理过程中，个别公民、法人或者其他组织特别是“职业举报投诉人”，由于对工商机关的不满，以应当公开而未主动公开为由，向复议机关申请复议，这种情况该如何处理？笔者认为，对此，应当结合《条例》的上下文法律逻辑理解，对政府主动公开政府信息行为无申请复议权。《条例》第三十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”。最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”，进一步说明公民、法人或者其他组织无权直接对工商机关就主动公开政务信息行为提起诉讼。综上所述，公民、法人或者其他组织无权就工商机关主动公开政府信息的行为申请行政复议，对此类复议案件应不予受理或予以驳回，告知其可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报，通过行政机关内部监督机制予以行政救济。

　　    2、关于依申请公开政府信息的行政复议申请权问题

　　   《条例》第十三条规定：“除本条例规定行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。该条文将申请政府信息公开的条件限定为是“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”即“三需要原则”。对此笔者认为，实践中要求申请人对这种“特殊需要”进行充分举证，事实上很难做到，如果作强行要求，实质上是变相地阻碍了其申请权和知情权的行使；另一方面这种“特殊需要”也很难界定，其主观性和裁量性较大，如果一定要进行实质界定，有可能需要付出高昂的取证成本，也不符合行政效率原则。因此，申请人的主体资格按“从宽”原则掌握，申请人只要提出与其自身利益相关的理由，行政机关都应当接受申请，除非显而易见地可以判定不是基于这种“特殊需要”，否则行政复议机关不宜从不具备行政复议申请人主体资格或者不存在法律上的利害关系为由不予受理或驳回申请，只要是申请获取政府信息的人以及其权利受到政府公开的信息影响的人均有申请人的主体资格。这不仅是现状的需要，也是当前是保障申请人知情权的一种政策选择。

　　（四）把握理解政府信息公开的范围和标准，客观公正地审理行政复议案件

　　如何认定政府信息公开的范围和标准，这是困扰当前政府和工商机关政府信息公开工作最大问题，也是审理政府信息公开行政复议案件的基础。关于这个问题，《条例》主要体现在第十四条的规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布的保密审查机制；对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定；行政机关公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息前，应当征得第三方权利人的同意，但是，如果政府信息与公共利益相关，不公开可能对公共利益造成重大影响的，即使涉及商业秘密、个人隐私的，行政机关也可以公开”。笔者认为，在行政复议审理过程中，复议机关应当站在客观公正的立场上审理案件。一是要判断是不是政府信息。在执法实践中，存在着大量不是政府信息而公民、法人或者其他组织申请公开的情况，如“职业举报投诉人”卜维波很喜欢用政府信息公开来向工商机关施加压力。2013年7月他一次性向杭州市余杭区工商局提出了十三个政府信息申请，但经过逐个分析，大部分申请公开内容不属于政府信息。那么，实践中如何认定是不是属于政府信息呢？《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》作了进一步明确：《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。根据该《意见》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。实践中，如处罚案件调查终结报告、现场笔录、案审会讨论记录、企业登记的审查意见，都是过程性信息，不是正式确定的信息，应不属于政府信息公开范围。这里应该提醒的是，《行政复议法》第二十三条规定：“……申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”。尽管有关人享有查阅权，但不是政府信息公开的范围，执法实践中要区别对待。二是要判断其申请的信息是否属于主动公开的政府信息。如果构成《条例》第九条规定的主动公开信息，工商机关告知申请人获取信息的途径即为履职充分。三是要看信息制作单位。如工商机关在办案过程调取的大量书证，如销售单据、财务报表、经济合同等，由于其制作单位并非政府部门，则其非政府信息，不属于政府信息公开的范围；还有在企业登记过程收集的其他部门出具的公文，由于其制作单位不是工商机关，告知申请人向制作机关申请公开即可。四是要判断符合“三需要原则”。对明显不符合“三需要原则”的，告知申请人不予提供，并说明理由。但是，在政府信息公开工作实际践中，工商机关接到这类政府信息公开申请，对难以判断其是否符合“三需要原则”的，应当先要求申请人提供与其生产、生活、科研等特殊需要的证据，而不是凭自己主观判下结论，而直接拒绝。这样既充分考虑了申请人的权利，又可避免公民、法人及其它组织滥用申请信息公开权而造成的行政资源浪费。五是判断是否属于国家秘密、商业秘密及个人隐私。对于涉及国家秘密的判断，根据《保密法》及其实施办法和国家保密局制订的规范性文件，现行有效的保密范围近90个，基本覆盖各行业、各领域，据此可以作为判断保密与否的具体标准，必要时可以及时报送保密部门确定。对于商业秘密，我们工商机关认定有优势，可结合《反不正当竞争法》进行判断，《反不正当竞争法》第十条第三款规定：“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”，这为我们认定商业秘密提供了很好的法律参照。对于个人隐私，要结合是否侵犯公民的隐私权来进行综合判断。    

　　  （五）依法作出复议决定，提高政府信息公开法制工作水平

　　   根据复议申请人的复议请求和案件的具体情况、性质，复议机关应当依法公正作出决定，止纷定争，化解社会矛盾，提高和规范工商机关政府信息公开工作水平。根据执法实践，政府信息公开案件主要有以下几种复议决定种类：

　　     第一、维持。不再累述。

　　     第二、责令限期履行。主要适用于：（1）申请公开某政府信息，不予答复的；（2）申请公开政府信息，依法不属于该工商机关公开的，但能够确定该政府信息的公开机关而不予告知的；（3）应当全部公开的内容，仅公开部分内容的。

　　第三、撤销。主要适用于：（1）申请人申请公开，应当公开而答复不予公开的；（2）不予公开的答复在程序上存在不当或错误的。

　　第四、确认违法。主要适用于：（1）对于政府信息公开不准确，撤销、要求重新作出该行政行为，但重做已没有实际意义的；（2）对于国家秘密、商业秘密、个人隐私的审查存在程序瑕疵，但该国家秘密、商业秘密、个人隐私确属不能公开事项的；（3）申请政府信息公开，工商机关拒绝或者不予答复，但申请人已经通过其他途径获取该信息，责令再公开已经没有实际意义的；（4）工商机关违法公开的政府信息侵害国家秘密或者侵害他人的商业秘密、隐私权，但是继续恢复原来状态已经不可能的；（5）应当更正政府信息而未更正，责令更正无实际意义。

　　   第五、驳回。主要适用于：（1）经审理不属于政府信息的，（2）经审理，发现工商机关没有政府信息公开的法定职责的；（3）工商机关已经履行了公开的法定职责的；（4）申请人不具有适格的复议申请资格。

　　            

　　三、行政复议与信访  

　　    当前，我国正处在深化改革的关键期，转型升级的突破期，各种利益格局深刻调整，社会矛盾叠加凸显，行政争议也呈多发态势。行政复议与信访本不是一个层面的问题，但是由于行政复议制度和信访制度都是为了保障人民群众的合法权益和监督行政机关行使职权所设，都具有救济的社会功能，再加上公民、法人及其它组织受“信访不信法”错误思想的影响，我们在工作实践经常会碰到公民、法人及其它组织交叉使用信访、诉讼、复议等方式来解决问题，这需要我们树立正确的法治思维理念，比较信访与行政复议异同、分析存在的主要问题，正确处理好行政复议与信访之间交叉及衔接问题。

　　 （一）信访与行政复议的比较分析

　　1、行政复议和信访都是依法设立并具有解决行政争议的法律救济功能

　　行政复议制度由《行政复议法》设定，是公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。信访制度由国务院《信访条例》设定，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。通过行政复议和信访，公民、法人及其它组织都有权向有关部门提出诉求，主张其合法权益，请求有关部门解决，因此两者具有共同的法律救济功能。

　　2、行政复议和信访是有区别的解决行政争议的工作制度

　　第一、行政复议的受案范围比信访明确具体

　　行政复议的受理范围较窄，仅仅限于行政机关作出的具体行政行为和不履行职责的行为。同时，申请人在对具体行政行为申请行政复议时，可以对具体行政行为所依据的规范性文件（不包括行政法规、规章和国务院文件）一并要求复议审查。相对而言，信访受理范围比较宽泛，包括行政机关及其工作人员实施管理活动的各个领域和方方面面，而且包括从事公共事务管理组织和公共服务的企业、事业单位及其工作人员等。既可以是行政机关的行为，也可以是行政机关工作人员的行为。

　　第二、行政复议的受理条件比信访更加严格

　　行政复议申请主体必须是与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其它组织。行政复议被申请人是除国务院以外的各级行政机关和法律、法规授权的组织，不包括这些单位的工作人员。信访的申请主体比较宽泛，既可以是与行政行为有利害关系的人，也可以是与行政行为无关的人员。信访针对职务行为的主体不仅包括行政机关，也包括行政机关工作人员。

　　行政复议的申请时限有明确法律规定，除了法律规定的申请期限超过六十日的外，申请人提出行政复议申请的期限为知道具体行政行为之日起60日内。无正当理由超出该时限提出行政复议申请的，应予以驳回。信访请求的提出没有时限要求，无论过了多长时间，信访人都可提出信访。

　　第三、行政复议办理程序比信访更具程式化

　　行政复议案件的办理程序由法律严格规定，分为申请、受理、审查、决定、履行等，申请人、被申请人的程序权利和义务明确，程序公开透明度较高。办理信访案件的基本程序是受理、处理、复查、复核等，按照国务院《信访条例》的规定，依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关，涉及下级行政机关或者其工作人员的信访事项，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。可见，信访人、被信访人的程序权利和义务缺乏明确规定，程序不够公开。

　　第四，后续救济途径不同

　　行政复议实行一级复议制，对行政复议决定不服，不得再向原行政复议机关的上级行政机关申请行政复议，只能在法定起诉期内向法院起诉。信访案件实行三级处理制，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。

　　    第五、信访解决问题的资源和能力优于行政复议

　　    信访解决问题的资源十分丰富。信访是党和政府密切联系群众的重要渠道，是反映社情民意的窗口，信访工作关乎社会的稳定，各级党委、政府领导都高度重视信访工作。特别对于重大、疑难、复杂的信访案件，党委政府的领导都会全力协调党政相关部门、工会、共青团、妇联组织以及有关企事业单位等协同化解，并在人力、物力、财力方面给予大力支持，从而使信访工作反映出的问题得以较快解决。对于行政复议工作，各级领导也都比较重视。但就解决矛盾纠纷依靠的资源而言，行政复议不及信访。行政复议工作是行政机关的自我纠错机制，具有便捷、高效、经济、专业性强等优点。

　　  （二）行政复议和信访工作衔接中存在的突出问题及原因

　　1、存在的突出问题

　　“信访不信法”是行政复议和信访工作衔接中存在的主要问题。当前在实际工作中，由于受错误思想的影响，人民群众更多地选择信访来解决争议，而不选择通过行政复议渠道解决。这里有个数字，2014年，浙江省信访案件总量为409365件(次)，其中涉及行政争议的信访案件约占1/3左右，即13.6万件(次)左右，而全省各级行政复议机关处理行政复议申请共4126件——即使排除重复信访、信访按人次计算等因素，也可以看出:大部分行政争议并没有通过行政复议这一法定途径解决，而是流向了信访。“信访不信法”问题的出现，导致行政复议制度不仅得不到彰显，反而面临“闲置”的境地，阻碍了法治建设的进程。

　　2、原因分析

　　一是行政复议制度设计有待改进。按照现行行政复议制度，由于行政复议机关与被申请人之间是直接上下级关系，复议审理缺乏中立性，人们担心官官相护；行政复议范围偏窄，致使大量行政争议游离于行政复议渠道之外，只能进入信访。

　　二是群众法治意识的缺失。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，但是由于我国法治国家、法治政府建设时间较短，公民的法治意识尚未普遍树立。而我国历史上长期处于人治社会，人治思想源远流长，根深蒂固，“清官情结”在群众中较为盛行，普遍存在着有事找领导、将问题的解决寄希望于领导的心理，“老大难，老大难，老大来了就不难”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”等错误的解决问题思维逻辑在不断起着作用。

　　三是信访的异化激励信访。有的行政机关迫于维稳的压力，限于信访考核机制的束缚，用满足信访人不合理的要求为代价来息访，“花钱买平安”。不少信访人就吃准了政府要稳定的“软肋”,不论有理没理,该不该上访,一律都上访，把越级、长期、大规模上访当作解决自己利益诉求的手段，形成了“信访潮”和“信访井喷”现象，这种恶性循环使更多人宁信“访”而不信“法”。

　　（三）树立“法定途径优先”执政理念，将信访纳入法制轨道

　　党的十八届四中全会明确提出“把信访纳入法治化轨道”的指导思想。《信访条例》第十四条也有明确规定，将可以通过法定途径解决的争议案件，应纳入法定途径解决。国务院秘书长杨晶在2014年全国信访专题会议上强调：“对信访部门而言，就是要坚持法定途径优先”。今年3月份，浙江省信访工作领导小组办公室印发了《关于印发<在信访工作中落实“法定途径优先”要求协调会议纪要>的通知》，明确指出：在信访工作中落实“法定途径优先”要求，必须明确信访与诉讼、仲裁、行政复议的边界，只有无法进行诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的信访事项，才可以按照《信访条例》规定启动办理、复查、复核程序，防止用信访终结替代司法终结。因此，我们在处理信访与行政复议的交叉和衔接问题上，首先要树立“法定途径优先”的执政理念，划清行政复议和信访的边界，这是我们解决“信访不信法”这个突出问题的思想基础。

　　（四）依法妥善处理交叉行政复议与信访的问题

　　前文已述，由于行政复议与信访都具有法律救济的功能，在行政复议工作实践中，经常会遇到公民、法人或者其它组织交叉使用行政复议和信访的问题，这需要我们根据现有法律规定，依法作出判断。

　　1、划清信访与行政复议的边界

　　   关于这个问题，学者界争议非常强烈，有的学者认为信访是“人治”的产物，与依法治国背道而驰，应当强化通过法定途径解决矛盾，取消信访；有的学者认为应当弱化信访对实体权利处置的功能，突出建议和监督的作用。在实际操作中，不同部门理解与操作方式也不相同。由于对信访定位的理解不同，导致两者边界没有分清，把信访和行政复议混合使用；真可谓是“剪不断，理还乱”。应该说，要完全划清信访与行政复议的边界，根据当前国情和现有规定确实很难，需要进一步完善相关制度。因此，在此，笔者只对已经有明确法律规定的事项作一阐述。根据《信访条例》第十四条第二款的规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。根据本款规定，凡依法属于应当通过行政复议途径可以解决的投诉请求，不属于信访受理事项范围。对于不能进入法律救济途径的，才可以启动信访程序。

　　   2、正确审理要求查处市场主体违法行为或者要求撤销具体行政行为的信访案件

　　   根据“法定途径优先”的执政理念，公民、法人或者其它组织向工商机关要求查处的，无论以信访或者其他形式，其实质就是举报行为，应当依照总局28号令的程序规定予以处理，不应启动信访处理、复查、复核程序。若对工商机关处理决定不服的，符合行政复议受理条件的，应当受理并审理。需要指出的是，要基层执法实践中，有些公民、法人或者其它组织无法区分信访和行政复议，常会出现来信的标题为“关于......信访”，其实际内容却是举报或者申请复议，对这种情况，应当坚持“以反映的实际内容为准”的原则，不得作为一般的信访对待。对实为举报事项的，作为按案件线索办理，启动案件查处程序；对实为复议事项的，应当告知其可以提起行政复议或者行政诉讼。个别基层工商机关因为怕复议、诉讼，故意将一些应当通过法定途径解决的问题，强制纳入信访，作出信访决定，其实质是违法行政,具有可诉可复性。最高人民法院在《张真常诉江西省定南县岿美镇人民政府信访事项办理意见案》中明确指出:对于行政机关以信访答复的形式行使《信访条例》规定之外行政管理法上职权的行为，不能因其在信访程序中作出而排除于行政诉讼受案范围之外。

　　3、正确审理因对工商机关信访决定不服而申请的行政复议案件

　　讨论这个问题，是基于信仿符合信访受理范围的前提。公民、法人或者其它组织对工商机关的信访决定不服，在实践中体现为三种表现形式：一是对信访处理决定不服，二是对信访复查决定不服，三是对信访复核决定不服，即已走完信访三级程序仍不服。不管是何种表现形式，其实质就是信访决定的可复性问题。笔者认为，可以根据《信访条例》关于信访处理程序规定和参照最高法院的批复及公布的典型案件作出判断。根据《信访条例》规定的信访办理程序，当事人进了信访救济渠道后，就应信访程序办理，即处理、复查、复核三级终结程序（具体规定见《信访条例》第三十四条、第三十五条）。当事人在信访程序过程中，对某一级信访决定不服的，只能继续向下一级信访程序提出申请，直至走完整个程序。另外，2005年12月，最高人民法院在《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》中指出：“一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”不仅如此，2007年10月最高人民法院通过发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”这一典型案件表达的观点也很有借鉴意义；“行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复，申请行政复议，接受申请的行政复议机关作出不予受理决定，当事人不服该决定，诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的，人民法院不予支持。” 因此，不论是在信访程序处理过程中还是信访程序已经完结，提出申请行政复议，都应当不予受理或者驳回申请。

　　4、正确审理没有诉讼和复议救济权的公民、法人及其它组织仍就具体行政行为提出信访的案件

　　没有起诉权和申请复议权可分为两种情况：一是公民、法人及其它组织享有的法律救济途径包含复议、诉讼（一审、二审、再审）全部走完，二是因超过法定复议或者诉讼期限，失去了复议资格。这两种情况下，公民、法人及其它组织仍就具体行政行为提出信访，如何处理？这是个值得探讨的问题，笔者认为，公民、法人及其它组织因法律救济权行使完毕或因超过法定期限而丧失，公民、法人及其它组织仍提出信访，不应受理。行政复议、诉讼期限的设置目的在于督促当事人尽早提出请求，以维护行政行为的稳定性。因期限问题致使当事人丧失了通过行政复议、诉讼获得救济的权利不能成为当事人获得信访处理的当然理由。如果信访机构受理通过法律途径已有定论的公民、法人及其它组织信访，则行政复议乃至行政诉讼制度将形同虚设，行政复议和行政诉讼的期限效力也不复存在，会使得已经得到解决的矛盾又重新回到争议之中，造成行政资源的极大浪费，也与十八届四中全会依法治国的指导思想背道而驰。但是，在实际工作中，由于信访受理范围较为宽泛模糊，且没有时效限制，信访部门在受理大量的这类案件，并转交给相关部门处理。就工商部门而言，目前没有设定涉及复议的信访案件的终结规定，是一个制度缺失。最高人民法院于2011年5月颁布了《人民法院涉诉信访案件终结办法》，明确了终结的条件、程序等，建议国家工商总局效仿最高法院的做法，制定《工商行政管理机关涉及复议信访案件终结办法》，以弥补这一制度的缺失，解决这类问题。

　　  （五）建立行政复议与信访的有效衔接机制

　　   我们要针对当前“信访不信法”这个突出问题，在“坚持法定途径优先”执政理念的指导下，提高公民、法人及其它组织和信访工作人员的法制意识，完善行政复议与信访合理分流制度，进行健全行政复议法律救济和法制监督功能，建立行政复议与信访的有效衔接机制，化解社会矛盾，促进社会和谐。

　　    一是明晰边界，建立合理的分流制度。前文已述，行政复议与信访是有边界的。我们应对人民群众来信、来访诉应合理细化和分类，建立合理分流制度，从源头上避免复议和信访类诉求的混淆和交叉。属于复议诉讼类的，告知其通过复议途径解决，对不能通过法定途径解决的诉求才可以进入信访程序。

　　二是修改《行政复议法》，深化复议制度改革。深入推进复议制度改革，成立独立的行政复议局，增强行政复议机构中立性、权威性；拓宽行政复议范围，将更多的行政争议纳入复议渠道；重构行政复议程序，做到更加规范公开透明；提高复议机关的办案水平，解决行政复议机关害怕当被告的制度桎梏。

　　三是依法办理信访案件，杜绝法外妥协。现在很多信访工作人员思想上大信访观念根深蒂固，把所有群众诉求都一并当做信访案件处理，必须扭转这种错误的思想。要应强化培训，树立“法定途径优先”的执政理念，只有信访工作人员自身观念转变了，复议和信访才有可能有效衔接。信访机构对涉及行政争议的信访诉求，要严格执行有关法律规定，依法解决，不能无原则去迎合信访人的要求，让信访在群众中降温。

　　四是加强法制宣传，增强群众法治意识。加大《行政复议法》、新《行政诉讼法》及《信访条例》等法律法规的宣传力度，采取灵活多样、群众喜闻乐见的方式，增强宣传教育效果，让法治意识深入到群众心中，引导群众通过法律途径维护合法权益，改变“信访不信法”的风气。

　　结 语

　　行政复议工作最终目的是纠正违法行政、规范执法行为，全国各级工商机关都应树立打造一流的依法行政工作水平执法机关的工作目标，在“法制工作全局化，全局工作法制化”思想指导下，全面规范各项行政行为，为我国依法治国建设再立新功。

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