行政处罚自由裁量适用原则研究
重庆市工商局 魏伟
摘要：行政处罚是一项极为普遍的行政权力，其处罚结果直接关系到相对人的人身、财产权益。自由裁量分布于行政处罚过程始终，不合理的自由裁量行为将严重影响相对人的合法权益。裁量的核心在于如何裁量，这就要求对行政处罚自由裁量的适用原则进行深入研究，以此来指导裁量实践。
关键词：行政处罚；自由裁量；适用原则
自由裁量是现代行政权的核心问题，法律法规赋予了行政机关大量的行政处罚自由裁量权，面对经济现象复杂化、市场主体多元化等实际情况，如何把握裁量的尺度和标准，使行政处罚合法、合情、合理，是行政机关执法中需要研究和掌握的重要问题。本文将从行政处罚自由裁量的相关概念、范围入手，对行政处罚自由裁量的适用原则进行探讨。
一、自由裁量的概念
行政行为的自由裁量是相对于行政行为的羁束控制而言的，是现代行政法的要求，也是行政法治发展的结果。目前在行政自由裁量的涵义上，英美等国学者比较一致的看法是“在可作为、也可不作为之间作出选择的权力”或者“作为还是不作为，以及怎样作为的权力”。而王名扬先生认为：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。”行政机关自由选择的范围不仅限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。当前我国行政裁量理论的主流意见认为，行政处罚自由裁量权是指行政执法机关在实施行政处罚时享有的，依据法律、法规或者规章规定的处罚种类和幅度范围，遵从过罚相当、公正合理的要求，对违法行为自行决定处罚与否、处罚种类、处罚幅度的选择权。明确了自由裁量的相关概念，有助于对裁量的具体范围和如何进行裁量进行研究。
二、行政处罚自由裁量的范围
行政自由裁量权是行政机关的一种决定权，即对行为的方式、范围、幅度等的选择权。具体到行政处罚过程中，行政处罚自由裁量表现为行政机关及其工作人员在遵循法定原则的基础上，有权依法在一定条件下和一定范围内，就某一事实是否构成违反行政管理秩序、是否予以立案等定性问题，以及对行政处罚案件中的违法当事人在法律规定范围内适用何种处罚程序、处罚种类、处罚范围和处罚幅度等进行自由选择和确定。它既涉及对所处罚事实的定性等实体内容，也分布于处罚程序始终，具体可以划分为四种基本类型：一是是否给予行政处罚的自由裁量。具体是指法律赋予行政执法机关可以在符合规定条件情况下，自主决定是否给予违法行为人行政处罚的裁量权力。二是有关法律适用条件确认上的自由裁量。即行政执法机关在具体的法律实施中首先要对那些不确定的法律适用条件加以合法、合理的解释，进行确认后再做出公正的行政处罚自由裁量。如在认定情节轻重方面，对“情节较轻”、“情节较重”等模糊概念的具体理解和适用，只能由行政执法机关自行认定。三是法定处罚种类和幅度内选择的自由裁量。具体是指行政执法机关在法定处罚种类与法定上下限幅度内选择并做出行政处罚决定的裁量权力。四是行政程序上的自由裁量。由于我国的行政程序立法相对滞后，不少法律重实体而忽视程序的创设，致使大量的行政处罚行为在程序上没有明确的规定，或者过于原则和笼统，使行政执法机关享有在执行方式以及时限等行政程序上的自由裁量权。
三、行政处罚自由裁量的适用原则
行政处罚作为一项极为普遍的行政权力，无论是其处罚结果，还是处罚程序过程中所适用的各项行政强制措施，都直接关系到相对人的人身、财产权益，不当的自由裁量行为将严重影响相对人的合法权益。一个完整的行政处罚涉及认定、范围、幅度、方式、程序等诸多裁量因素，其过程体现了法律公平正义的价值追求。在纷繁复杂的裁量过程中，如何准确把握自由裁量的尺度和标准，应当遵循下列原则：
（一）合法性原则。即实施行政处罚必须按照法定依据，由法定主体在法定职权内，依据法定程序进行，这是自由裁量权适用的首要原则。它除了要求自由裁量的主体、裁定范围、裁定内容必须由法律法规和规章明确设定外，还应重视行政程序的合法性。自由裁量出现负效应正是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。行政处罚程序是对自由裁量过程的合理组织，只有程序合法，才有行政处罚实体的公正，程序合法正当是实现实体正义的前提和保障。
（二）合理性原则。该原则作为一项普遍适用的行政法原则，主要是针对自由裁量权而存在的，是指行政机关不仅应当按法律法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律的意志或精神，符合公平正义等法学理论。它与合法性原则共同构成了行政法的基本原则，是合法性原则在自由裁量问题上的进一步要求。行政处罚中合理性原则的基本要求有三点：一是行政处罚行为的动因应符合行政目的。行政处罚的目的是教育违法行为人和维护社会正常行政秩序，如果行政主体为了单位创收、报复、获取自身利益等不正当目的而行使行政处罚自由裁量权，即构成不适当裁量行为。二是行政处罚应建立在全面掌握信息的基础上。按照《行政处罚法》规定，实施行政处罚必须查明事实，包括当事人和行为发生的时间、地点（经济发展状况）、原因、手段、经过、结果等各种事实情节。未全面了解各种信息，机械运用自由裁量作出的行政处罚是难以经受法律检验的，可能构成不适当、不公正的行政行为，甚至严重激化社会矛盾。三是行政处罚的内容应合乎情理。“过罚相当”是行政处罚公正原则的基本要求，即行政机关在适用自由裁量权实施行政处罚时，应选择最适合实现行政执法目的，对相对人及社会造成的损害最小的手段、方法和程序等，充分考虑相对人对行政处罚决定的负担或履行能力等合理性因素，避免发生那些合法但不合理的“天价罚款”事件。
（三）平等原则。行政执法主体在行使自由裁量权时，应平等对待相对人，同等情形同样处理，不得偏私和歧视，不得以事实和法律原则以外的因素歧视或优待某些人。“同等对待”包括两种情况：一是行政主体同时面对多个相对人时的同等对待。具体来说，就是要求行政机关在行使自由裁量权时，首先做到在认定行政管理相对人违法事实的性质、情节、后果的确定上和在适用处罚种类、罚款幅度上，体现人人平等，不能因行政相对人的特殊身份或与自己的特殊利害关系而有所区别，作到横向上相一致。二是行政主体先后面对多个相对人时的同等对待。这就要求行政主体行使自由裁量权时要保持标准的相对稳定性和连续性，对同一类事件的认定和处理要有相对统一的标准，对先后发生的同类案件，适用相同的行政惯例，做到前后纵向上的一致。例如，重庆市公安局交警总队通过内部文件规定2014年9月15日后，重庆市“机动车在城市主、次干道上违反停放、临时停车规定的”统一罚款200元，而2014年9月15日之前的统一规定是罚款100元，如此朝令夕改，动则按罚条的上限处罚，显然不符合行政处罚自由裁量的平等原则。
（四）比例原则。《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”即行政机关行使自由裁量权时，所采取的措施和手段应当必要、适当，可以采用多种方式实现行政目的时，应当避免采用损害当事人权益的方式，使行政处罚与违法行为之间处于恰当的均衡关系，手段既能达到目的，又不产生目的之外的副作用。行政机关在适用比例原则时应注意几个问题：一是执法中所采取的措施和手段应与法定目的相协调、相适应，不能与立法目的相背离；二是在不妨碍实现行政管理目的前提下，在若干行为方式和措施中，选择对当事人损失最小的方式；三是必需的行为方式和措施对个人所造成的损害与社会所获得的利益之间应成比例。例如可以不采取查封、扣押等强制措施的，就不应采取，否则就是手段过量。
（五）诚信原则。诚实信用本是民事活动的基本原则，但在行政机关行使自由裁量权过程中贯彻这一原则也十分重要。作为内涵不确定、极富弹性的诚信原则，一方面赋予行政主体广泛自由的裁量权，以适应不断变化的社会生活，另一方面又发挥道德调节与法律调节的双重功能，实现对自由裁量权的有效控制。行政机关在自由裁量时，只有本着诚信的原则行事，才能真正平等公正地对待相对人，否则就会以表面上的平等掩盖实质上的不平等。具体说来，行政诚信原则要求行政机关在自由裁量时做到几点：一是对行政相对人诚实无欺，说到做到，不能出尔反尔；二是尊重客观，充分考虑客观事由对行政决定的公正性和适当性的影响；三是尊重社会普遍的道德规范和公理，不得违背这些道德规范和公理；四是在不违反公共利益的前提下尽可能保护行政相对人的私人利益和隐私，权力的行使必须出于善意。
四、结语
通过对行政处罚自由裁量内涵、外延的分析，本文归纳出了行政处罚自由裁量应遵循的基本原则。行政执法机关在行政处罚中必须充分考虑这些适用规则，才能防止和减少行政处罚不合理现象的发生，这对于改善行政执法机关形象具有积极意义，对于推进依法行政、建设法治政府也具有重要的促进作用。
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