第二期法制专家型人才培训班第二课题组
当前，我国社会处于转型期，利益格局深刻调整，社会矛盾叠加凸显，行政争议也呈多发态势。行政复议作为解决行政争议的一种法定途径，在化解矛盾纠纷、维护群众利益、促进社会和谐方面发挥了重要作用。同时，人民群众绕过行政复议，选择信访维权，解决行政争议，为数众多，在一定程度上使行政复议制度虚置。此问题引起各界高度关注，探寻行政复议与信访制度的本位。本文就行政复议与信访关系问题，特别是两者衔接问题，进行浅层分析和思考。
一、行政复议与信访的关系
（一）行政复议与信访的共同性
行政复议与信访都是公民、法人或者其他组织为了维护自己的合法权益，向有关部门提出请求，由有关部门依法解决行政争议的工作制度。
1.依法设定。行政复议制度由《行政复议法》设定，是公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。信访制度由国务院《信访条例》设定，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
2.目标相同。虽然行政复议和信访是不同的两种制度，但都是公民、法人或者其他组织为主张其合法权益，向有关部门提出请求，由有关部门依法解决行政争议的工作制度。它们的目标都是为了化解行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护社会和谐统一、国家长治久安。
3.有互补性。行政复议与信访同属于解决行政争议的工作制度，有着不同的适用范围，具有互补性。根据《信访条例》的规定，公民、法人或者其他组织要求解决的行政争议，符合行政复议受理条件的，纳入行政复议途径解决；不符合行政复议受理条件的，才有可能通过信访解决。
（二）行政复议与信访的差异性
依据现行法律、法规规定，行政复议的受理范围、申请主体及时限、处理结果等都有严格的法律界定，信访就比较模糊、宽泛，法定性不是非常严格。行政复议与信访的差异主要体现在以下几个方面。
1.着眼点不同
行政复议制度着眼于解决行政争议，有两方面功能：对行政机关而言，具有行政机关内部的层级监督功能；对管理相对人而言，是维护公民、法人和其他组织合法权益的一种法定途径，具有救济功能。
信访是人民群众进行政治参与的一种形式和国家了解社情民意的重要方式，着眼点在于密切党政机关与人民群众的联系，解决人民群众对于行政争议提出的利益诉求仅仅是其派生的一个功能。
2.受理范围不同
行政复议范围限定在行政机关的具体行政行为；同时，申请人在对具体行政行为申请行政复议时，可以对具体行政行为所依据的规范性文件（不包括行政法规、规章和国务院文件）一并要求复议审查。不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定以及行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，不属于行政复议范围。
信访范围涵盖了行政机关及其工作人员在履行职责过程中的所有行为，既可以是具体行政行为，也可以是抽象行政行为（除了规范性文件，还包括行政法规、规章和国务院文件）；既可以是行政机关的行为，也可以是行政机关工作人员的行为。行政机关及其工作人员在履行职责过程中的行为，没有什么是不可以信访的。
3.申请主体不同
行政复议申请人必须是与具体行政行为有利害关系的人，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。
信访人的范围比较宽泛，既可以是与行政行为有利害关系的人，也可以是与行政行为无关的人员。
4.申请时限不同
除法律另有规定外，申请人提出行政复议申请的期限为知道具体行政行为之日起60日内。无正当理由超出该时限提出行政复议申请的，行政复议申请不予受理。
信访请求的提出没有时限要求，无论过了多长时间，信访人都可提出信访。
5.办理程序不同
行政复议案件的办理程序由法律严格规定，分为申请、受理、审查、决定、履行等，申请人、被申请人的程序权利和义务明确，程序公开透明度较高。
办理信访案件的基本程序是受理、处理、复查、复核等，信访人、被信访人的程序权利和义务缺乏明确规定，程序不够公开。
6.后续救济途径不同
行政复议实行一级复议制，对行政复议决定不服，不得再向原行政复议机关的上级行政机关申请行政复议，只能在法定起诉期内向法院起诉。
信访案件实行三级处理制，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
根据以上分析，对于行政复议和信访的关系，可以概括为：行政复议和信访都具有解决行政争议的功能，但行政复议是解决行政争议的基础性机制，应当作为主渠道；信访作为党政机关密切联系群众听取群众意见了解社情民意的渠道，解决行政争议是其附属功能，与行政复议相比，是解决行政争议的弥补性机制。
二、行政复议与信访关系中存在的突出问题、原因和对策
（一）存在的突出问题
行政复议和信访作为当前解决行政争议的两种方式，各有其功能和适用范围，要坚持复议优先、信访补充的原则，两者协调配合，以有效化解行政争议，维护人民群众合法权益。但在实际生活中，行政复议和信访在解决行政争议中存在着“信访不信法”的问题，人民群众更多地选择信访来解决行政争议，而不选择通过行政复议渠道解决。这里举个数字说明：2010年，浙江省信访案件总量为398312件(次)，其中涉及行政争议的信访案件约占1/3左右，即13万件(次)左右，而全省各级行政复议机关处理行政复议申请共4126件——即使排除重复信访、信访按人次计算等因素，也可看出大部分行政争议并没有通过行政复议途径解决，而是流向了信访。“信访不信法”问题的出现，导致行政复议制度不仅得不到彰显，反而面临“闲置”的境地，阻碍了法治建设的进程。
（二）原因分析
1.行政复议制度设计存在缺陷。按照现行行政复议制度，行政复议机关与被申请人之间是直接上下级关系，复议审理缺乏中立性，人们担心官官相护；行政复议范围偏窄，致使大量行政争议游离于行政复议渠道之外，只能进入信访；有的行政复议机关由于害怕当被告，对于一些应当纠正的具体行政行为一味维持，成了维持会，没有真正有效地化解行政争议。
2.信访的异化激励信访。有的行政机关迫于维稳的压力，加上信访考核机制的束缚，不得已采用满足信访人不合理的要求为代价来息访，“花钱买平安”。不少信访人就吃准了行政机关要稳定的“软肋”,不论有理没理,该不该上访,一律都上访，把越级、长期、大规模上访当作解决自己利益诉求的手段，形成了信访滚雪球效应，这种恶性循环使更多人宁信“访”而不信“法”。
3.公众法治意识的淡薄。我国自1997年党的十五大提出依法治国方略，至今十几年时间，法治国家、法治政府建设为时尚短，人们的法治意识尚未普遍树立。而我国历史上长期处于人治社会，人治思想源远流长，根深蒂固，“清官情结”在群众中较为盛行，普遍存在着有事找领导、将问题的解决寄希望于领导的心理。俗话说，老大难，老大难，老大来了就不难。
（三）解决问题的对策
1.修改《行政复议法》，优化制度设计。增强行政复议机构中立性、权威性；拓宽行政复议范围，将更多的行政争议纳入复议渠道；重构行政复议程序，做到更加规范公开透明；解决行政复议机关害怕当被告的制度桎梏，明确对行政复议决定不服的，行政复议机关不当被告。
2.依法办理信访案件，杜绝法外妥协。信访机构对涉及行政争议的信访诉求，要严格执行有关法律规定，依法解决，不能无原则地去迎合信访人的要求；对于符合行政复议受理条件的信访诉求，要引导信访人选择行政复议渠道，促进问题依法解决。
3.加强法制宣传，增强群众法治意识。加大《行政复议法》、《行政诉讼法》及《信访条例》等法律法规的宣传力度，采取灵活多样、群众喜闻乐见的方式，增强宣传教育效果，让法治意识深入到群众心中，引导群众通过法律途径维护合法权益，改变“信访不信法”的风气。
三、加强行政复议和信访的衔接
（一）加强衔接的必要性
行政复议和信访在解决行政争议方面各有侧重，应该互相衔接，协调配合。然而，《行政复议法》、《行政复议法实施条例》均未规定行政复议与信访的衔接问题。《信访条例》第十四条第二款、第二十一条第一款第（一）项有原则规定，但不具体，不明确，可操作性不强。实践中二者衔接不畅，一些本应通过行政复议途径解决的行政纠纷进入信访程序；部分案件行政复议与信访交叉进行、循环往复，争议久拖不决，降低行政效率，有时行政复议机关与信访机关结论不一致，影响行政机关的公信力。2010年10月国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》和2010年12月国家工商行政管理总局出台的《关于加快推进法治工商建设的意见》都明确提出，要“完善行政复议与信访的衔接机制”。
（二）构建有效的衔接机制
1.建立合理分流制度。《信访条例》第十四条第二款明确规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。因此，应对人民群众来信、来访进行合理细化和分类，建立合理分流制度，从源头上避免复议和信访类诉求的混淆和交叉。属于复议诉讼类的告知其通过复议诉讼途径解决，属对行政相对人违法行为申诉、举报类的诉求应启动申诉、举报程序，对于无法通过复议诉讼等法定途径解决的诉求的启动信访程序。
2.建立联络员制度。行政复议机构与信访工作机构分别设立联络员，负责行政复议与信访衔接中的日常工作联系。联络员要及时地解答信访人针对行政复议制度和信访制度提出的有关问题，准确地对信访人的诉求进行甄别、判定，并相应地纳入行政复议或者信访渠道，避免出现信访人在行政复议机构与信访机构来回跑的现象。
3.建立信息通报制度。强化行政复议机构与信访工作机构的信息通报和反馈，及时交流工作情况，掌握行政争议的动向和趋势，要研究有关问题，特别是对于具有普遍性和典型性的行政争议，提出预防和化解的对策。
（三）加强衔接需注意的问题
1.处理好属于行政复议范围的信访请求
（1）信访人在法定行政复议申请期限内提出信访请求。信访工作机构应当根据《信访条例》第十四条第二款、第二十一条第一款第（一）项的规定，对符合行政复议受理条件的信访请求不予受理，告知信访人通过行政复议途径解决。
（2）信访人未在法定行政复议申请期限内提出信访请求。具体包括以下几种情况：
一是信访人提出信访请求时已超过行政复议法定申请期限，但未超过起诉期限。这类信访事项已不符合行政复议受理条件，对于符合行政诉讼受理条件的，信访工作机构在不予受理的同时，告知信访人依法向法院起诉。
二是信访人提出信访请求超过行政复议法定申请期限，系因不可抗力或其他正当事由所致。《行政复议法》第九条规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。此种情况应当据此计算复议期限，如果该请求尚在复议申请期限内的，信访工作机构应不予受理，并引导信访人向行政复议机关说明理由、提出复议申请。
三是信访人提出信访请求时超过法定行政复议申请期限和起诉期限，且无正当理由。信访人未在法定期限内申请复议或起诉，视为自愿放弃行政复议与行政诉讼权利。对于此类信访请求，信访工作机构可以受理。
2.处理好针对行政复议决定提出的信访请求
（1）行政复议决定尚在起诉期的信访事项。信访工作机构应当根据《信访条例》第十四条第二款、第二十一条第一款第（一）项的规定，对信访人的信访请求不予受理，告知信访人应依法向法院起诉。
（2）行政复议决定作出后，信访人在起诉期内未起诉，起诉期届满后提出的信访事项。行政复议决定作出后，当事人在起诉期内不起诉的，行政复议决定无可争议的处于确定状态，不能再通过信访寻求改变。《信访条例》第二十一条第一款第（一）项明确规定，对已经通过行政复议途径解决，再提出信访的，不予受理。因此，对行政复议决定进行信访，信访工作机构应当不予受理。
3.处理好针对信访行为提出的复议请求
最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确规定，信访机关处理信访事项的过程和结果不具有可诉性。参照该司法解释的精神，对于不服信访行为而提出的行政复议请求，行政复议机关不应受理，具体包括：
（1）对于信访机关作出的转送有权处理机关的行为，不属于行政复议范围。信访机关收到信访人的信访请求后，根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，转送有权处理的行政机关处理的行为，属于程序性行为，没有对信访人的信访请求作出实体处理，不对信访人的权利义务产生实际影响，因此不属于行政复议范围。
（2）对于信访机关不作出信访答复或者不在规定期限内作出答复的行为，不属于行政复议范围。信访办理中的这类行为，由于《信访条例》第三十六条、第四十三条已经规定了信访事项督办、处分等措施，不能纳入行政复议范围。
（3）对于信访机关作出的信访办理结果，不属于行政复议范围。整个信访程序是独立的、封闭的、不与外系统交叉的，当事人一旦选择了信访救济渠道，就应按照信访程序解决行政争议。《信访条例》规定，对信访案件的办理，实行三级审查制度，即处理、复查、复核；信访人对信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核；信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。因此，对信访事项的处理意见、复查意见、复核意见不服的，不能申请行政复议。