政府法律顾问制度研究
上海市工商局 徐敏韬
引言
党的十八届三中全会《决定》明确“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《决定》进一步指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，政府法律顾问制度进一步受到社会各方面的普遍关注，得到国务院及部门、各地方政府的高度重视。在全面推进依法治国、加快建设法治政府的背景下，政府法律顾问制度的一系列问题亟待解决，包括但不限于：政府法律顾问的内涵是什么？应该如何定位？具体职责是什么？如何处理政府法律顾问与政府法制机构人员、公职律师、社会律师之间的关系？如何借鉴发达国家和地区的先进经验，建立符合中国法治建设本土化要求的政府法律顾问制度？作为承担行政执法和市场监管职能的工商行政管理机关应当如何建立符合自身职能特点、组织架构的法律顾问制度？可以说，这些问题不梳理清楚，各级政府以及包括工商在内的政府部门恐怕难以有效贯彻落实十八届三中全会、四中全会的精神，普遍建立起真正符合我国法治建设目标、满足法治政府建设需求的政府法律顾问制度。基于此，我们以相关问题为导向，启动政府法律顾问制度研究的课题。
本课题主要包括以下逻辑结构：
1、国内政府法律顾问制度的发展与实践。考察国内政府法律顾问的发展变化情况，特别是十八届四中全会之后，各地方政府在政府法律顾问制度上的普遍实践和创新情况。
2、境外政府法律顾问制度的经验。通过网络查找和文献研究方法，对境外政府法律顾问制度进行了梳理，主要选取了美国、日本、新加坡以及香港地区的政府法律顾问制度作为研究对象。
3、结合国内外现有的政府法律顾问制度，研究在新的历史时期，政府法律顾问与法制机构人员、公职律师之间的关系，明确政府法律顾问在法治政府建设中的定位。
4、在确定政府法律顾问主体范围的基础上，结合各地推行政府法律顾问的相关规定，梳理研究政府法律顾问的具体职责。
5、在确定政府法律顾问主体和职责范围的基础上，梳理研究政府法律顾问配套制度。
6、结合工商系统实际，强调建立工商法律顾问制度的必要性和迫切性，就工商法律顾问制度建设提出相关对策和建议。
一、我国政府法律顾问制度的发展与实践
（一）我国政府法律顾问制度的起源和发展
在19世纪60年代，清政府为了镇压太平天国，兴办洋务和抚驭外夷，开始从英法等西方国家引进“外援”。到民国初年，中央政府的外国顾问已经开始呈现出系统化的趋势。最早招聘的外国法律方面专家是在1906年，一批陆续来到北京作为当时中央政府法律顾问的日本法学家，其任务是帮助修律大臣沈家本编制现代法典。民国以后，多名外国专家先后受聘为北洋政府和南京国民政府的法律顾问，继续从事法律编撰工作。直到1946年庞德来华成为中国近代法律史上最后一位法律顾问。
新中国成立后，周恩来总理根据苏联的经验，在1955年1月13日国务院常务会议上提出在机关、企业要建立法律顾问室的指示。根据这一指示，1955年4月26日国务院法制局起草《关于法律室任务职责和组织办法的报告》，一些政府部门和企业陆续着手建立顾问机构。一般认为这标志着我国法律顾问制度的诞生。
从政府层面看，天津、北京、辽宁等地方政府率先于上世纪80年代初开始聘请法律顾问。天津市政府建立法律顾问制度始于1981年，北京市政府于1983年7月成立的“专家顾问团”不仅包括法律顾问，还涉及经济、科技等领域的专家顾问。辽宁省政府于1987年成立了法律顾问组，吉林省政府于1999年成立法律顾问团，同年以政府规章的形式发布了相关工作规则。之后，不少省市纷纷成立法律顾问团（组），为省市政府提供法律服务。
（二）当前各省市政府法律顾问制度基本情况
自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，特别是2012年11月十八大召开之后，各地（省、自治区、直辖市）政府开始全面推行政府法律顾问制度。大部分省市陆续以规范性文件建立或者修改政府法律顾问制度，其中，《广东省政府法律顾问工作规定》更是以政府规章的形式公布实施。预计其他省市也将陆续按照十八届四中全会的要求建立相应制度。目前未收集到国家部委建立政府法律顾问制度的信息。
调研发现，各地政府法律顾问制度的基本情况如下：
1、政府法律顾问主体范围
各地主要有两种模式：一种将政府法律顾问限定为体制外专家学者、律师，这种情况主要集中在法律顾问制度较早建立，目前尚未对原有制度进行修改的省市，另一种是将政府法律顾问界定为政府法制机构人员为主体，吸收专家和学者参加。十八届四中全会后建立或者修改政府法律顾问制度的省份，如上海、四川、广东、宁夏等，大多采用这种模式。有些省市还区分专职法律顾问和兼职法律顾问，把担任法律顾问的法制机构人员称之为专职法律顾问，把体制外的称之为兼职法律顾问。
对于法律顾问机构的名称，各地有不同表述，有的直接称之为政府法制顾问机构，有的则称之为“顾问室”（贵州、广西等）、“顾问团”（深圳、四川等）、“顾问委员会”（山东、江苏等）、“顾问组”（浙江等）等。
有些地方明确设立首席政府法律顾问，全面负责统筹和领导法律顾问工作。首席法律顾问一般由省政府法制办主任兼任，广东、宁夏、浙江等都明确作出这一规定。
2、政府法律顾问的主要职责
各地基本上都直接规定了政府法律顾问职责，一般包括：（1）参与重大决策、立法项目、重大民事、经济和行政行为的法律论证并提供法律意见；（2）代理民事诉讼和行政诉讼；（3）参与项目谈判，草拟、修改、审查相关合同以及其他法律事务文件；（4）指导和协助政府各部门和下级政府的法律顾问工作；（5）承担法律咨询服务、调查研究和论证等等。
有些地方（广东、宁夏等）明确了必须有政府法律顾问提前参与的情形，包括：重大行政决策、重大行政行为的论证阶段；重大项目和重大合同的洽谈阶段；涉及政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件的诉前协商调解阶段及立案阶段；需要政府法律顾问提前参与的其他事务。
3、政府法律顾问的权利义务
各地基本上都对政府法律顾问的权利和义务作出规范。政府法律顾问享有的权利一般包括参与重要会议、调查研究有关事项、查阅政府信息资料、独立发表法律意见和建议等。也有少数规定，政府法律顾问可应邀列席政府全体会议、常务会议和其他相关会议.
承担的义务也大致相同，主要包括：在任职期间，专职法律顾问得接受其他当事人委托办理的法律事务，兼职法律顾问不得接受其他当事人委托办理有利害关系的法律事务；不得利用政府法律顾问名义从事与政府法律顾问事务无关的活动；不得从事或参与有违职业道德或有损职务声誉的活动；不得从事或参与有违廉政建设的活动；遵守保密规定和回避规定等等。
4、政府法律顾问的服务模式
大部分地方对政府法律顾问的服务模式都做了一些零散的规定，但没有采用统一的条款，内容大致包括：应邀列席政府有关会议、参加具体事项专门会议、协调会、听证会、论证会、座谈会、参与领导接访和专题研究论证等；或者参加谈判、个别咨询、委托代办等形式的委托服务；必要时接受委托或者指定，出具书面的法律意见书。
5、政府法律顾问的经费管理
大部分地方明确，政府法律顾问的工作经费纳入财政预算予以保障，实行专款专用，但规定具体数额的较少。大部分地方规定，体制外政府法律顾问可以取得适当的工作报酬。法律顾问的工作报酬可以分为固定报酬和个案报酬。法律顾问年费是履行聘用合同约定的义务而享有的固定报酬，由聘用单位与法律顾问在选聘时商定；个案报酬是在履行聘用合同约定义务之外承担其他工作而享有的报酬，由聘用单位参照律师服务收费标准，结合委托事项情况与法律顾问协商确定。
6、政府法律顾问的聘任
各地通常只规定体制外法律顾问的聘任条件和程序。体制外的人选主要是从符合一定条件的专家学者、律师或其他法律专业人士选聘。为了解决体制内政府法律顾问人员不足的问题，一些省市（如浙江、内蒙古）规定可以探索实施政府雇员制度，公开招聘符合条件的专家和律师，担任专职法律顾问。另外，山东、宁夏和云南等地还明确，可以根据工作需要临时聘请（用）律师、相关领域专家或者其他专业人士，处理诉讼、仲裁、执行、调查取证、咨询等有关法律事务，并支付报酬。
政府法律顾问一般都设定期限，期限一般为3至5年，也有省市约定了2年。
二、域外政府法律顾问制度的实践
域外政府法律顾问制度经过多年实践，有许多成功经验，研究其政府法律顾问的法律地位、人员构成、职责范围等，对建立健全我国的政府法律顾问制度不无裨益。
（一）美国政府法律顾问制度
美国司法部负责总管联邦政府的诉讼法律事务，联邦政府各部门设置法律顾问办公室，由其部门律师承担部门内部的法律顾问职能。部门律师的职能主要是帮助本部门起草法律文件，向司法部主管律师提出建议，以从事基础性工作的方式参与诉讼。“据不完全统计，在美国现有28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门。”
除政府律师以外，美国联邦政府仍投入巨资，聘请外部的私人律师，为其提供各类法律服务。在一家联邦政府机构决定是否聘请外部律师时，通常应考虑如下几个问题：（1）它是否有法律的授权，允许其就某些特定事项聘请外部律师；（2）它是否对外部律师的表现有足够的控制力；（3）这种外包是否具有成本、产出效益。只有在前述的问题得到肯定答复，外部律师的聘请才成为可能。一旦做出特定法律业务外包的决定，如何选任合格的外部律师就成为首要任务。美国政府将法律业务外包业纳入《联邦采购条例》规范的采购项目中。联邦政府选任外部律师的原则是通过适当的竞争程序，以确保合理的价格获得所需的法律服务。
从美国纽约市的政府法律顾问制度看，政府法律顾问由市政府法律事务办公室承担。法律事务办公室的主要职责是：（1）负责起草或者审核纽约市政府和州政府的法规草案。（2）为市政府及市政府各部门提供法律意见，参与纽约市政府大部分重要政策的研究制定工作。（3）代表市政府及其各部门参加诉讼。（4）负责起草或者审核及批准纽约市政府的各类法律文件，如涉及政府的房地产租赁协议、政府采购合同、政府债券的发行文件等，此外，还负责参与和政府相关的商业交易谈判。据统计，法律事务办公室每年处理的诉讼案件和其他法律事务超过8万件。 法律事务办公室共拥有700名律师和850名法律辅助与行政辅助人员。从人员性质来说，上述律师及辅助人员均属于公务员（public servant）范畴。
（二）新加坡政府的法律顾问制度
在新加坡，政府的概念是广义的，包括总统、内阁、部委以及部委下属的法定机构。法律总长是政府的首席法律顾问，其职能的行使主要依靠法律总长办公室的政府律师。
法律总长办公室的工作职责主要包括：（1）担任政府的法律顾问。向政府及政府各部门解释法律的意旨和要求，提供法律风险分析，出具相应的意见、建议等。（2）担任政府的诉讼代表（理）人。（3）负责立法案及修订案的起草。（4）参与国际谈判及争端解决。（5）政府律师还是公诉人，独立于政府，承担刑事检控职能。需要注意的是，上述职能由法律总长办公室专属，新加坡政府并不能另行聘请社会律师提供法律服务。法律总长办公室也不对政府之外的当事人提供法律服务。
根据法律总长办公室2013年度的年报显示，该办公室共有487人，其中，279名为受过专业法律训练的政府律师。除了法律总长、副法律总长、第二副法律总长、首席检控官等领导层人员以外，政府律师的职衔分为高级政府律师、副高级政府律师、政府律师，此外还有立法专员和副检控官。从职务类别来看，法律总长办公室的政府律师及其他辅助工作人员均属于公务员。但在管理上，却又区别于一般的政府工作人员，由专门的法律职业委员会管理。
在新加坡，政府律师和社会执业律师的共同点是准入的门槛相同，政府律师与社会执业律师的不同点主要表现在从业性质、业务范围、管理机构和管理形式，取得薪酬的方式与发挥的作用上。在新加坡，社会执业律师与政府律师因各自的优势，形成两者的双向流动。据了解，新加坡每年都有许多政府律师为谋求丰厚收入而辞职加入社会执业律师的行业中去；与此同时，政府律师也以其地位较高、工作比较稳定和有保证、可获得更多的免费进修的机会等优势吸引着社会职业律师的加入。
（三）日本政府的法律顾问制度
日本政府的政府法律顾问是由其专门的法制机构内阁法制局来担任的。日本的内阁法制局被称为政府立法之中枢和“第二最高法院”。内阁法制局长官不是内阁大臣，但可以列席内阁的一切会议，并参与领导各省厅的次长会议。
根据《内阁法制局设置法》的有关规定，内阁法制局的主要职责包括：（1）就法律问题向内阁、内阁总理大臣、各省大臣提出意见、建议。（2）立法相关工作，既包括起草法律案或者政令案，向内阁提交，还包括审查交付内阁会议审议的法律案、政令案、条约案等，附具审查意见并加以必要的修改后向内阁提交。（3）调查研究国内外关于法律和国际法的运用情况。（4）负责其他政府法律事务。
内阁法制局的工作人员属于公务员，从大学法律专业毕业且通过公务员考试（高级）者中招录。
（四）香港特别行政区的政府法律顾问
香港政府在英国统治期间承袭英国制度，在1855年便组建律政司，其长官是香港政府首席法律官员，直接向香港总督负责。香港回归后，律政司司长是香港特别行政区仅有的三名司长级官员之一，他是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问。
律政司的工作内容大致可以分为政府法制工作与刑事检控工作两部分，在职责定位上类似于内地的政府法制机构与检察机关。具体而言，律政司主要履行以下五方面的职责：（1）草拟香港成文法例。律政司负责草拟由政府提出的成文法例。（2）向政府提供法律意见。律政司负责向政府各决策局和执行机构就民商事、政制、国际等方面的事项提供法律意见。（3）为政府草拟、审核各类协议、招标文件等法律文件。（4）代表政府进行民事、行政诉讼。律政司代表香港政府在法院、审裁处等司法机构进行涉及政府的民事诉讼、司法复核（即行政诉讼），以及仲裁、调解等其他解决争议的法律程序。（5）负责刑事检控工作。律政司主管香港的刑事检控工作。
截至2012年底，律政司的公务员总人数接近1200人。根据工作职责的不同，律政司的公务员可以划分为政府律师、法律辅助人员、行政辅助人员等三类。政府律师是律政司的中坚力量，共计有376位，其中，负责政府法制工作的政府律师为245位，占政府律师职数的65%。因为律政司的政府律师职数超过任何一个香港律师楼的律师职数，因此，律政司也被称为香港最大的律师楼。
香港政府在公务员序列中建立了颇具特色的政府律师职系。政府律师的级别从低到高分为政府律师、高级政府律师、助理首席政府律师、副首席政府律师、首席政府律师、律政专员等六个职级。政府律师的职业待遇与香港司法机构的法官处于同一水准，而高于包括警务处、海关等其他执法部门公务员的待遇。为了保证政府律师的专业水准，香港颁布了《律政人员条例》，对政府律师的基本入职条件作了明确规定。
从上可以看出，域外法律顾问制度并没有一个固定的模式。他们根据本地政治经济社会情况，经过长期探索建立起来适合自身情况的制度。但我们也能发现一些相对共性的内容：（1）政府法制顾问机构的地位比较高，特别是政府首席法律顾问的地位。（2）有大量的政府法制机构人员为政府提供法律服务，但不是所有的政府法制机构人员都是政府律师，也不是所有的政府法制机构人员均担任政府法律顾问。（3）政府法律顾问本身具有一定的门槛，不仅要求有专业性，而且需要通过一定的准入程序。一旦担任法律顾问，通常配有法律辅助人员和行政辅助人员。（4）一些国家地区（如新加坡、香港）的政府律师（法律顾问）设有独立的序列。
三、政府法律顾问定位研究
（一）政府法律顾问的概念
在我国，目前对“法律顾问”还没有权威解释。有学者认为：“广义的法律顾问是指为聘请单位或者个人，就法律上的问题，提供法律服务的人员。它不仅仅限于律师，只要具有法律意识，能够为聘请单位和个人提供法律服务的人，均可应聘担任法律顾问。狭义的法律顾问，是专指应聘取得律师资格的律师”。 另有学者认为：“广义法律顾问，泛指为应聘单位或个人解答法律问题，处理各项法律事务，提供法律帮助的法律专业人员。它包括律师和取得法律顾问资格的人员，也包括具有法律专业知识的其他人员，如法律研究人员、教学人员等。狭义的法律顾问，仅指律师”。为了与“企业法律顾问”相区别，学术界和一些地方政府及政府部门就将我国行政领域的“法律顾问”统称为“政府法律顾问”。
谈及政府法律顾问，人们首先想到的就是体制外的律师，也就是通常所说的社会律师。无论是研究分析政府法律顾问制度的利弊、呼吁建立政府法律顾问制度等方面论文，还是现实中各级政府聘任政府法律顾问的新闻报道，大都是以社会律师作为分析、讨论对象。即使是在十八届四中全会后发表的文章，在论及政府法律顾问时，也大多是以社会律师作为分析样本，而不论作者本身是社会律师、专家学者，还是行政体制内的人员。由此可见，这两年各地陆续出台的以法制机构人员为政府法律顾问主体的地方政府规定，并没有改变人们固有思维。
（二）体制外政府法律顾问与政府法制机构人员的关系
1、法制机构人员逐渐替代政府法律顾问的部分功能
政府法律顾问的需求产生于体制内政府官员缺乏专门领域的法律知识。如在改革开放初期，政府因招商引资需要了解境外投资者所在国的相关法律及争议解决的途径和方式等，而政府官员中具备这些知识结构的不多，于是产生在体制外聘请具有专门法律知识的律师或者其他法律工作者提供意见的需求。上世纪90年代初期，各地纷纷设立政府法制机构，承担政府立法、执法和相关法律事务处理的专门机构。一般情况下,法制机构人员力量和知识结构能够承担的事务,都直接由法制机构完成了。如果撇开体制外法律顾问的独特视角、桥梁等功能，法制机构职责与政府法律顾问职责存在高度重合内容。但是，目前政府法制机构的编制和人员以及知识结构等还不能满足政府对法律服务工作的实际需求，还不能完全独立承担起政府法律顾问的角色，还需要借助律师、法律专家力量，提供全方位法律服务。
2、两者存在明显区别
（1）人员编制不同。政府法制机构人员属于公务员编制，工作状态稳定，必须严格遵循工作纪律，全身心地投入政府法制工作；体制外的政府法律顾问一般不占编制，工作时间相对灵活，工作进度和质量较难掌控。
（2）工作专长不同。政府法制机构人员了解政府内部运行规律，参与政府运作的方方面面；对政府部门的专门法更为精通和了解，专业性更强，处理行政法律事务得心应手；体制外政府法律顾问特别是执业律师，其优势在于民商事法律领域，而不是行政法领域。
（3）服务领域和方式不同。政府法制机构人员参与政府工作的方方面面，服务覆盖面更广、服务形式相对固定；但囿于政府内部人员的身份，独立发表意见方面受到一定限制。体制外政府法律顾问则往往在处理民事纠纷、商业谈判或者处理重大突发性、群体性公共事件的过程中发挥作用，服务领域更为专业，方式也更灵活。同时由于其体制外身份，又使其在处理信访、公共事件等相关法律事务方面具有更强的公信力。
（4）工作要求不同。政府法制工作往往要求法制机构人员具有较强的政治敏感性，有比较严格的工作纪律，而且大都有比较严格的时限性，甚至要求具备“召之即来，来之即答”的能力。相对而言，体制外的政府法律顾问没有特别严格要求。
（三）体制外政府法律顾问与公职律师的关系
1、公职律师制度的发展
1993年《司法部关于深化律师工作改革的方案》提出“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”。1995年，上海浦东新区、北京、南京等地陆续开展公职律师试点。2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题作了规范。该《意见》没有直接对公职律师作出概念界定，但在其任职条件中明确，需要具有律师资格或司法部颁发的法律执业资格，且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务。截止2011年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均开展了公职律师试点工作，中国证监会等13家中央单位公职律师试点工作开展顺利。截止2014年底，公职律师队伍人数已经达到6800多人。
2、境外公职律师的情况
在境外，公职律师大都被称为政府律师，主要集中在政府法律顾问机构。美国联邦政府司法部雇佣了大量政府律师，代表政府处理所有涉及联邦政府及其各部门的法律诉讼。除司法部外，联邦政府各部门、法定机构和一些独立机构，也大多设立了法律顾问办公室即政府法律顾问机构，聘请律师处理各类非诉讼法律事务。美国的政府律师属于公务员,受到公务员的各项纪律规则的约束，严禁从事可能发生利益冲突、身份冲突的任何活动。香港政府律师具有公务员身份，同时也被称为律政人员，具有“大律师及律师的一切权利”。新加坡的政府律师也是公务员，与社会律师一样,受到最高法院的执业监管和纪律惩戒，也要接受律师公会等行业组织的行业管理。政府律师与社会律师最大的区别在于，政府律师专为政府提供法律服务，而不能从社会上承接法律业务。
3、体制外政府法律顾问和公职律师的关系
（1）编制关系。公职律师在体制内的地位类似于法制机构人员。
（2）职责范围。公职律师的职责由司法局发布的文件决定，公职律师除履行公职律师的职责外，还继续承担所在部门所在岗位的职责；体制外政府法律顾问受聘于政府，其职责由双方的合同来约定。政府法律顾问除完成约定事项内，还继续从事自身的本职工作，如社会律师或者教授的工作。由于两者都是兼职为政府提供法律服务，两者的职责有相当程度的交叉甚至重合。
（3）权利义务。除不得对外提供法律服务外，公职律师享有等同于社会律师的权利，同时按照公务员法实施管理。政府法律顾问的权利义务由政府和法律顾问进行约定。
（4）管理机关。对公职律师队伍实行的是双重管理，即所在单位管理和司法行政机关的资质管理、业务指导。政府法律顾问的管理协调机构大多是政府法制机构。
由此可见，公职律师和政府法律顾问的管理是不同的两个体系。公职律师除资质由司法行政部门进行管理外，其他方面的管理类似于法制机构人员。公职律师、政府法律顾问和法制机构人员三者工作职责有可能不同，但也有可能交叉重叠甚至重合。
（四）政府法律顾问应当定位为一种职位
从政府法律顾问的发展看，政府与法律顾问之间的民事关系是明确的，法律顾问的定位是清晰的。在法律顾问主体扩展到体制内法制机构人员后，出现了“谁可以成为法律顾问”、“是不是承担了法律服务职能就可以成为法律顾问”、“法律顾问应该做什么”等新问题，法律顾问的定位有些开始模糊，主体范围也不清晰了。我们认为，引起认识混乱的原因是“政府法律顾问”这一词的内涵模糊了。在十八届四中全会之后，我们应当将“政府法律顾问”一词更多地定位为一种职位，而不仅仅定位为一种法律服务。
法律顾问是指“职位”还是“服务”的混乱，很大程度上源于对温家宝总理讲话及国务院《全面推进依法行政实施纲要》有关论述的误读。2003年，在全国依法行政工作电视电话会议上，温家宝总理在《全面推进依法行政努力建设法治政府》的讲话中，提出“要充分发挥各级政府法制机构的作用，各级政府和各部门要充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用”。2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调：“各级政府和各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，并为他们开展工作创造必要的条件。”据此，有一种观点甚为流行：根据《纲要》的规定，政府法制机构就是各级政府和政府各部门的法律顾问。在一些部委和地方政府的相关文件中，进一步确认了这种观点。从逻辑上，这种观点的成立，必须同时解决两个问题：首先，是否意味着所有法制机构人员自然而然成为了政府法律顾问？法制工作的所有内容是否均为法律顾问的工作内容？其次，体制内的公职律师与法制机构人员、聘为政府法律顾问的社会律师在工作内容、工作方式上有什么不同？是否体制内所有的公职律师，都是政府法律顾问？
时至今日，我们再回头细细分析《全面推进依法行政实施纲要》的这段话，至少可以得出两层含义：第一，法制机构在依法行政方面可以发挥等同于法律顾问的作用；第二，在依法行政方面，各级政府和各部门是主角，法制机构具有非常重要的辅助作用。我们认为，并不能从这句话中得出“法制机构是法律顾问”的结论，而只是说法制机构可以提供类似于或者等同于法律顾问提供的法律服务，不能把“发挥法律顾问的作用”等同于“法律顾问的职位”。
党的十八届三中全会《决定》明确：“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《决定》明确：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”两次《决定》中关于“法律顾问”的表述，显然较《纲要》中对法律顾问的定位有了明显的调整和发展，至少表现为几个方面：首先，明确了法律顾问本身是和主体相对应的一种职位；其次，明确要建立法律顾问队伍和相应制度；再次，明确政府法律顾问队伍的主体是法制机构人员。由此，将法律顾问（无论体制内外）作为一种职位分类成为了政府法律顾问制度和队伍建立的基础性条件。这一点，也与境外政府法律顾问制度的实践相吻合。
将法律顾问定位为一种单独职位，有助于政府法律顾问制度的建立和完善：
1、为提升政府法律顾问法律地位提供条件。国内的法制机构虽然在政府内部的排名通常在办公厅（室）之后，但实际法律地位不高，如果把法律顾问等同于法制机构人员，法律顾问的作用也很难发挥。而境外的法律顾问通常具有非常高的法律地位。以美国为例，作为部门法律总顾问，是由美国总统直接提名并经美国参议院表决通过的；政府法律顾问直接向部门首长提供法律意见并对业务项目官员给予法律指导；部门法律顾问在业务方面不接受部门首长领导，而是直接接受美国司法部的领导。其他国家和地方的法律顾问也有类似法律地位。
2、明确了政府法律顾问的主体范围。如果定位为职位，就必须有相应选拔（遴选）、聘任或者任命程序，政府要作出相应的决定。那么，哪些人是法律顾问，具有什么职责，是清晰明确的。这也是建立法律顾问队伍的基础。如果将法律顾问定位为法律服务，则在多个不同职位的主体都可以提供法律服务情况下，不可避免会出现有利益时想均沾，有责任时相互扯皮情形。
3、有助于明确具体职责。将政府法律顾问独立为一种职位，可以区分于一般法制机构工作人员、公职律师以及其他提供法律服务的人员的具体岗位职责。将法律顾问从这些职位中分离出来，明确其独立的法律地位和职责，有利于真正发挥其在法治政府建设中的作用。
4、有助于确定相关的聘任、任命条件。不同的职位有不同的工作标准、工作要求，将法律顾问定位为职位，则可以明确提出聘任和任命的条件，而不至于与一般公务员的录用、任命混为一谈。这也有助于政府法制机构吸引优秀人才，进一步推进政府法律顾问队伍的专业化、职业化。
5、为法律顾问的序列设置提供了可能。从前面介绍可以看出，一些国家和地区比如新加坡、香港等对法律顾问设有独立的职位序列，这可以大大提高政府法律顾问职位的吸引力和荣誉感，也为体制内外法律职业人士的交流、合作，打造法律职业共同体奠定良好基础。
综上，按照十八届三中、四中全会《决定》的要求，政府法律顾问应当定位为一种职位，包括体制内和体制外两种法律顾问，其中政府需要的大量法律服务由政府法制机构人员提供，体制外政府法律顾问为补充。其中，并不排除聘请体制内的公职律师、专家学者担任法律顾问，履行相应的职责。
四、政府法律顾问职责界定
从实践中看，大部分政府法律顾问服务的“供需”双方均有不满意之处。从政府看，主要希望法律顾问能够帮助解决行政管理中的实际问题，如处理重大突发性、群体性公共事件，处理动拆迁中的矛盾纠纷，代理出庭应诉等；而从律师角度看，承办具体业务有点大材小用，难以显示其真正价值，违背其接受聘任政府法律顾问的初衷，更希望能介入并影响政府决策。政府法律顾问职责的不清晰、不确定是导致上述情形发生的主要原因。我们需要以各地已经出台的政府法律顾问规定为基础，界定政府法律顾问职责，以充分发挥政府法律顾问的作用。
（一）各地普遍接受的政府法律顾问职责
政府法律顾问职责随着经济社会发展有所变化，各地、各个时期的规定也有所不同。考虑到四中全会《决定》出台后，许多地方政府在充分调研的基础上制定了政府法律顾问的相关规定，其中都明确了政府法律顾问的具体工作职责，可以认为这些职责的内容为地方政府普遍接受。我们选取近期出台的政府法律顾问地方规定，梳理法律顾问的工作职责。
1、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区政府法律顾问工作规定的通知》（2015年9月20日公布）
其中第五条规定：“政府法律顾问为下列事项提供法律服务：（一）为重大行政决策提供法律论证；（二）为政府规章、规范性文件的制定提供法律意见；（三）代理行政复议、诉讼、仲裁和其他非诉讼法律事务；（四）参与对外交往和重大经济项目洽谈，起草或审查合同、协议以及其他法律事务文书；（五）需要政府法律顾问参与的其他法律事务。
2、《浙江省人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》（2015年6月23日公布）
其中第三点指出政府法律顾问职责为：参与政府立法项目研究、论证和重要行政规范性文件合法性审查工作；参与重大行政复议案件、重大行政应诉案件、重大行政处罚案件、疑难信访案件的研究讨论；协助处理重大涉法事件，起草有关法律文书或法律意见书；参加重大项目的谈判、合同和协议的合法性审查、签订等工作；对社会公共事件提出法律意见和建议；参与其他重大决策的合法性审查、风险评估等工作，提供法律意见。
3、《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》（2015年5月15日公布）
其中规定政府法律顾问职责范围为：研究法治政府建设重大问题，提出制度建设的意见和建议；参与重大行政决策研究，提出法律论证、审核意见；参与政府规章和规范性文件的制定、审查；参与政府合同、协议的协商，起草文本或提出法律意见；参与非诉法律事务、信访矛盾化解，提出法律处理意见、建议；参与突发事件应对处置，提出法律处理意见、建议；参与行政复议、行政应诉等案件的办理；参与重大事项社会稳定风险的分析与评估；行政机关交办的其他法律事务。并明确：专职政府法律顾问依照政府法制机构职责规定履职，兼职政府法律顾问依照聘任合同约定履职。
这三个地方对于政府法律顾问职责规定有几个共同点：首先，没有区分体制外、体制内法律顾问的职责，也就是说，体制内外的法律顾问具有同样的职责范围。他们具体工作内容的区别，可能需要法律顾问机构的具体组织协调。其次，在角色定位上，基本处于中立第三方的角色，所提出的意见更多的是参考性意见而不是决定性意见。规定中普遍使用“参与”、“提供法律意见”、“研究讨论”之类表述。第三，在职责范围中，不仅有具体事务的处理，还有行政决策、立法项目等抽象行政行为和宏观决策方面的参与；不仅是强调事中事后的介入，也重视事前功能的发挥。这表明各地都比较注重全方位发挥法律顾问在政府法律事务中的作用，寄希望能够提高领导干部运用法治思维、法治方式的能力。
尽管这三地规定的文字表述有所不同，但实质内容大同小异。为方便比较，我们结合其他地方一些规定，将政府法律顾问职责大致梳理如下：
——为领导提供法律信息和法律咨询；
——参与政府立法项目和重要规范性文件的起草、论证、合法性审查等工作；
——参与重大行政决策研究，提出法律论证、审核意见；
——参与重大的行政复议、行政许可、行政处罚案件的处理，提出法律意见和建议；代理政府参加诉讼、仲裁或其它非诉讼法律事务；
——参加以政府名义洽谈、签约的项目谈判，协助审查重大经济合同、经济项目以及其他重要法律文书；
——参与重大、疑难信访案件的研究讨论，协助政府处理重大突发性、群体性公共事件等；
——对社会公共事件提出法律意见和建议；
——对政府领导和工作人员开展理论培训或者实务培训；
——政府委托或者交办的其他事务。
（二）政府法律顾问职责与法制机构职责的比较
目前没有一部法律法规对国务院或者地方各级政府的内设机构设置数量、职责权限和人员编制作出严格意义上的法律规定。我国政府法制机构的职责权限是由同级党委编制部门确定的“三定方案”来明确的。除了“三定方案”外，规定政府法制机构职责的法律和行政法规有：《行政复议法》第三条规定行政复议机关的法制机构具体办理行政复议事项，履行相关的职责；《规章制定程序条例》第十三条明确规定国务院部门可以确定由其法制机构起草或者组织起草规章的职责。上述法定职责实际上也已经被同级法制机构的“三定方案”所吸收。从现实情况看，各省级政府法制机构的“三定方案”确定的职能差异不大，为方便比较，我们仅以上海市人民政府法制办公室的“三定方案”为比较对象。
根据《上海市人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》（2009年），上海市政府法制办主要职责为：（一）负责本市政府法制工作的规划管理和依法行政状况的统计分析，编制市政府系统推进依法行政工作的规划、方案，对本市依法行政推进过程中的新问题、新情况进行研究并提供指导。（二）统筹考虑和组织安排市政府立法工作，编制市政府年度立法计划，报市政府批准后，组织有关部门实施并加强指导和督促。（三）负责政府立法起草、审核、协调工作；审查、修改各部门报送市政府审批的政府规章草案或者提交市人大常委会审议的地方性法规草案，组织起草部分重要的政府规章草案和地方性法规草案。（四）承办市政府规章的立法解释工作，协调处理规章应用解释中的分歧、矛盾。（五）负责清理、编纂政府规章，公布和编辑政府规章的标准文本，组织翻译、审定地方性法规和政府规章的英文文本。（六）负责为市政府重要决策、重大行政行为进行合法性政策论证，提供法律建议；参与市政府规范性文件的合法性审核工作。（七）研究行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行、行政复议、政府信息公开等涉及政府行为共同规范的法律、法规、规章实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向市政府提出完善制度和解决问题的建议，拟订有关配套的地方性法规、政府规章草案和规范性文件以及答复意见。（八）负责本市行政执法主体资格的确认和公布，行政执法人员的法律业务培训、资质管理和执法证件核发，行政执法制度的组织推进和检查落实。（九）负责本市行政执法监督工作，组织行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的行政执法制度的推进和落实；组织或者参与法律、法规和规章实施情况的检查；协调政府部门之间在实施有关法律、法规、规章中的矛盾和分歧。（十）承办市政府对市政府各部门和区县政府规范性文件的备案审查工作，负责公告准予备案的文件目录。组织推动和指导区县政府开展规范性文件备案审查工作。（十一）承办市政府行政复议案件的审理工作，代理市政府参加行政诉讼应诉，承办市政府行政赔偿案件；监督、指导市政府各部门和区县政府的行政复议、应诉和国家赔偿工作；协调解决行政复议管辖争议事项。（十二）对市政府各部门和区县政府的法制工作进行业务指导，研究政府法制建设中带有普遍性的问题，开展政府法制宣传工作，组织政府法制理论研究和国内外学术交流活动。（十三）承办市政府交办的其他事项。
通过比较，可以发现政府法制机构不同于法律顾问的职责主要包括几个方面：（1）宏观统计、规划管理之类的；（2）制定立法计划、组织立法、立法解释等；（3）对下级部门指导、开展执法检查等执法监督；（4）行政执法队伍的建设等。这些职能，既有基于行政组织法产生的职责，比如对下级的指导等；也有是基于法律规定的职责，比如立法职责；还有基于政府职能完整性角度考虑的职责，比如执法监督和队伍建设等。这些职能，虽然没有规定由政府法律顾问承担，但对其中的一些内容，法律顾问也可以参与，比如对立法项目的论证、参与执法监督等。
在法律顾问和法制机构职责都涉及的内容中，可以看到措词上的显著区别：法制机构通常使用“负责”、“承办”、“组织”，而对于法律顾问则是“参与”、“协助”、“提供意见”等。这是对两者定位的重大区别。对比法制机构的职责，可以发现法律顾问的职责在于提高法制工作的水平和质量，在于提高为政府所提供法律服务的质量，而不是政府运作过程中不可或缺的内容。如果法制机构职责履行到位，离开了法律顾问的具体工作，政府的各项工作仍然可以有序运转。由此，法制机构的工作内容，并不必然可以成为政府法律顾问的工作内容。随着政府法律顾问制度的推进，在法制机构职责内容可以分离为政府法律顾问职责时，法制机构自主决策、具体执行的直接工作内容，和参与决策论证、提供法律意见等间接工作内容，仍应当有不同的处理方式。
因此,法制机构人员的职责和政府法律顾问的职责是有所区别的，不是所有的法制工作都是法律顾问的工作，也不是所有的法制机构的人员都可以成为法律顾问，特别是专职法律顾问。在法制机构人员成为政府法律顾问主体的要求下，现有的政府法制工作内容，可以剥离出一部分，归由体制内政府法律顾问承担，但如何有效界定法制机构人员的职责和政府法律顾问的职责，特别是担任政府法律顾问职位的法制机构人员如何避免角色错位，还需要不断的探索和实践。当然，如果政府法律顾问的概念得到进一步的拓展，政府法律顾问的职责有可能会进一步扩展到法制机构的所有职责。
（三）政府法律顾问与公职律师的职责比较
根据《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》规定，公职律师的职责范围为：（1）为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；（2）按照政府的要求，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；（3）受本级政府或部门委托调查和处理具体的法律事务；（4）代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；（5）为受援人提供法律援助；（6）本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。广东、浙江、北京、广西等地出台的公职律师管理实施办法也和司法部的规定基本一致。相比较政府法律顾问的工作职责，可以发现两者的交叉重叠明显，公职律师的职责几乎已经被政府法律顾问的职责范围所覆盖。因此，公职律师可以承担政府法律顾问的部分职责，如果公职律师供职于法制机构，则选聘公职律师担任政府法律顾问，是顺理成章的事情。有些地方（如四川）也规定要明确公职律师职能职责，有机整合并充分发挥公职律师在政府法律顾问工作中的作用。
（四）政府法律顾问的履职特点
从传统看，顾问是供帝王咨询的侍从之臣,接受咨询和询问,顾问提供的意见以独立、中立为首要。政府法律顾问和公职律师、法制机构人员相比，履职中更注重突出如下特点：
1、工作的独立性。政府法律顾问与政府之间的关系是法律服务提供者和法律服务需求者的关系，是一种聘请与被聘请关系，理想状态的政府法律顾问工作只对法律和事实负责，并不受政府行政指令的影响以及干预。当法律顾问履行职责时，在法律地位上应当是独立自主的，有权拒绝有违法律、纪律和职业道德的要求。在许多地方政府法律顾问制度中，已经明确将工作的独立性作为政府法律顾问的权利。
2、观点的中立性。基于其工作的独立性，要求其既要从聘请单位的角度去审视问题，更要站在第三人的立场上，客观的提供法律意见，其中立的出发点和思维不受外界利益的影响。
3、服务的专业性。当今政府面临复杂的经济社会形势，对新型、复杂、社会热点以及突发问题需要及时的专业法律意见和建议。这往往要求政府法律顾问具有丰富的法律职业经验和深厚的学术功底。但需要指出，政府管理涉及政治、经济、社会、法律、科技等方方面面，政府法律顾问只是对其中的“法律”方面负责，而不是全包全揽。
4、意见的参考性。政府法律顾问不具有行政决策职权，提供的法律意见是供政府决策时参考适用。政府法律顾问的法律观点仅为“意见”。但这也同样要求政府法律顾问对自己的意见负责。
五、政府法制顾问配套制度梳理
在明确政府法律顾问由谁做，做什么之后，有必要进一步梳理相关的配套性制度，以保证政府法律顾问可以有效履行职责。
（一）政府法律顾问的管理协调机构
由于政府法制机构人员是政府法律顾问重要组成，且政府法律顾问的许多基础性工作也是由法制机构人员完成，法制机构比较清楚当前政府需要提供的法律服务。因此，由法制机构承担政府法律顾问机构，承担法律顾问日常的组织、协调、联络、考核评价等工作，显然有助于最大限度发挥法律顾问的整体作用。
政府法律顾问机构具体运作中，仍有一些具体问题需要明确：（1）关于政府法律顾问机构的名称。如顾问委员会、顾问团、顾问室、顾问组等，可以根据政府法律顾问机构的特点和本地方、部门的实际情况进行确定。（2）关于首席法律顾问。有些地方设置首席法律顾问，并明确首席法律顾问的职责。我们认为，按照政府管理体制的特点，一个机构的运作需要有相关的召集、主持人员以及能够代表本机构意志的人员。境外也通常设有首席法律顾问，比如，纽约市法律事务办公室的首长是纽约的首席法律顾问；香港特别行政区政府律政司司长是香港政府的首席法律顾问；新加坡法律总长是新加坡政府首席法律顾问。因此，建议设置首席法律顾问，明确首席法律顾问由政府法制机构负责人担任，履行相应职责。（3）关于法律顾问助理的聘任。有些地方由于法制机构人员不足，难以承担目前日益繁重的法律事务，也可以考虑聘任专职的法律顾问助理，提供相应的服务。
（二）政府法律顾问的权利
各地普遍规定了法律顾问的权利,比如,《广东省政府法律顾问工作规定》第十九条规定：聘请的政府法律顾问在办理政府法律事务的过程中，享有以下权利：（一）独立自主提出法律意见和建议，不受任何单位和个人的干涉；（二）根据工作需要或者聘用单位授权，查阅相关资料；（三）有合理理由可以申请提前解聘；（四）开展政府法律顾问工作必需的其他工作条件和便利。
有些地方的规定中，明确规定了法律顾问享有履行职责所需要的知情权、参与权、建议权，以及一定的调查取证权。法律顾问也对知情权和查询权非常看重，希望能够充分了解政府决策或者具体行政行为动因或者目的，以便法律顾问在充分知情的情况下做出合理性判断。同时，提供有效的工作条件和便利，比如，查阅、摘录、复制与履行职责相关的文件和信息资料，也是必须的。如果聘用单位不能提供相应便利，要提供高质量的法律服务，也是勉为其难。对于体制内的法律顾问，能否在法律机构本职工作之外，享有特别的工作便利和工作条件，需要政府或者聘任单位的特别规定。
（三）政府法律顾问执业规范制度
由于政府工作的特殊性，为其提供法律服务的政府法律顾问，往往享有较高的荣誉，但同时也需要受到一定执业规范的限制。各地大多对政府法律顾问作出限制性的规定。比如《广西壮族自治区人民政府法律顾问工作规则》第九条规定法律顾问应当遵守下列规定：（一）遵守保密制度，不得泄漏国家秘密、工作秘密、商业秘密和不应公开的信息；（二）不得利用工作便利，为本人或者他人牟取不正当利益；（三）不得以自治区人民政府法律顾问名义招揽或办理与政府法律事务无关的业务；（四）不得在诉讼、非诉讼中接受其他当事人委托，办理与自治区人民政府有利害关系的法律事务；（五）不得从事其他损害自治区人民政府利益或者形象的活动。同时，各地也规定，如果法律顾问认为自己与所承办的工作事项有利害关系，可能影响公正履行职责的，应当主动申请回避。也有一些地方明确政府法律顾问不得在名片上印制“政府法律顾问”字样，以政府法律顾问名义招揽或者开展相关业务。
鉴于体制内的公务人员受《公务员法》和相关行政纪律约束，其行为规范和追责机制较为完备。政府法律顾问的执业规范，主要针对体制外法律顾问而言。
（四）政府法律顾问的选聘条件和程序
各地对于体制外法律顾问的选聘条件大同小异。比如《安徽省人民政府法律顾问管理办法》规定：省政府法律顾问应当符合下列条件：（一）遵守宪法和法律，政治立场坚定，拥护党的路线、方针和政策，具有较高的政治素质、道德修养和良好的职业操守、纪律意识；（二）具有较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验；（三）高等院校教师、科研机构研究人员应当具有教授、研究员高级职称，法律实务工作者应当具有法律执业资格；（四）在所从事的领域享有一定的知名度和公信度；（五）身体健康，有履行职责的必要时间和相应精力。
各地通常没有对体制内法律顾问的选聘条件和程序没有作出明确规定。按照广西、上海等地规定的字面理解，法制机构人员自然成为法律顾问或者专职法律顾问。我们认为，考虑到政府法律顾问的专业性、职业性特点，考虑到目前法制机构人员学历、专业、工作背景的参差不齐。不同的层级的政府及其部门，可以对体制内法律顾问的聘用条件作出不同的规定，比如，要求持有法律职业资格证书、要求一定的专业素养、要求一定年限的法制工作经历等等。从有些地方对法律顾问助理的聘用条件也要求法律专业本科以上学历或者要求持有法律职业资格证书来看，对体制内的法律顾问设定一定的聘用条件，也是必须的。
在体制外法律顾问的选聘程序上，较为关注的问题是聘用政府法律顾问的标准较低，对资格核审不够严谨，政府所需要的高级法律人才未能及时的选取出来。争议较多的是通过什么程序可以选聘出有真才实学、公正中立的法律顾问。各地比较多的采用设立法律顾问专家库的形式，满足一定条件后入选法律顾问专家库，然后通过一定程序从专家库选聘出法律顾问。对于从人才库中如何选出，各地规定没有涉及或者简略规定。在政府法律顾问制度的推行的初步阶段，选聘程序还带有尝试性质，如何通过政府购买服务方式实现竞争式选聘，有待根据实践情况进一步完善。
对于聘期，各地有不同的规定。从领导干部作为推进依法行政主要责任人的角度，还是以少于或等于本届政府的任期为宜。
（五）政府法律顾问的职位序列
体制内法律顾问成为一种职位后，就产生了职位序列设置问题。
现行管理模式没有体现政府法律顾问应有的工作性质和特点，也与该项工作所需的兼具较高政治素质和法律水平的要求不相一致，实践中产生了缺乏职业精神、人才流失等种种问题。将政府法律顾问作为一种单独的职位，区别于一般的行政管理职位，设定不同的等级，配之不同权利和待遇，这不仅符合国际惯例，也是政府法制顾问作为法律职业的内在要求。
境外一些国家和地区如新加坡、香港在政府法律顾问内部设立了专门的法律专业职系，待遇与法官处于同一水准，高于其他部门公务员。香港、新加坡的首长级政府律师分为法律总长、副法律总长、第二副法律总长和首席检控官，一般的政府律师包括高级政府律师、副高级政府律师、政府律师。国内部分省市中也有设置政府法律顾问等级的探索和尝试。如深圳市将政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理各分成五个等级，各等级人员按照《深圳市人民政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理等级评定和晋升办法》所规定的任职资格条件聘用，并明确了各等级工资福利经费标准，一级法律顾问（13000元/月）与五级法律助理（4000元/月）之间的待遇差别超过3倍。
从贯彻落实十八届三中、四中全会决定的精神和要求出发，迫切需要在现有的公务员职位之外，增设政府法律顾问这一职位。在增设的具体途径上，《公务员法》第十四条第二款的规定，“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”据此，法定的审批权限在国务院。具体可以通过国务院授权的方式，在特定地区如直辖市先行进行探索，取得经验以后再由国家统一规定。政府法律顾问的具体等级的设计上，可以借鉴境外的做法，并参考我国法官和律师的等级划分。
（六）其他制度规定
各地的规定中，还有法律顾问的经费保障、评价考核、违法违纪责任、薪酬待遇等方面的制度规定。这些规定都相对比较原则，有些可以转到依据其他法律的具体规定去执行，有些还有待在实践中逐渐积累经验并加以完善。
六、建立健全工商法律顾问制度的若干建议
（一）尽快建立工商法律顾问制度
从政府整体上看，建立政府法律顾问制度有助于依法科学民主决策、推进依法行政、法律服务专业化、沟通政府与群众、预防社会风险、推动政府职能转变、提高行政效率、构建和谐社会。从工商系统自身实际看，工商行政管理和市场监管队伍是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，其中绝大多数干部面向一线，通过依法履行职责，直接为人民群众提供服务，因此，建立工商法律顾问制度，以促进依法履行职责，取得良好法律效果、社会效果和政治效果，有工商系统自身的必要性和紧迫性。
1、有效履行工商行政管理职责的需要
目前作为工商部门执法依据的法律105部、行政法规204部、总局规章（含联合规章）132件，其中工商部门作为主要执法机关的法律19部、行政法规26部，工商部门作为主要执法机关地方性法规和政府规章有450多件。工商的执法范围与市场社会息息相关，直接关系到人民群众的切身利益。在经济社会高速发展过程中，出现了大量的新情况新问题，如何做到行政执法和市场监管工作的合法合理、程序正当、高效便民、贴近市场和社会需求，需要进一步运用法律思维和法律方式、严格规范公正文明执法；需要更多借助于第三方视角，跳出工商看工商、想工商，促进工商职能的优化、转化和强化。
2、加快推进法治工商建设的需要
国家工商总局于2010年12月1日发布《关于加快推进法治工商建设的意见》，对法治工商建设的基本目标任务进行必要的分解、细化、量化，明确了法治工商建设的目标、路径和措施。2013年1月6日，工商总局印发《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》，进一步明确法治工商建设的评价方式、评价程序和具体评分标准。这些文件的内容和提出的要求，符合十八届四中全会确立的全面推进依法治国的方向。从这些文件提出的要求看，无论是提高依法行政意识和能力、加强组织领导和督促检查、强化执法监督和问责、推进工商行政管理法制基础建设，还是加强和改进制度建设、依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、依法化解矛盾纠纷，都离不开高质量、高水平法律服务、离不开工商系统内外对依法行政工作的审视、评价，离不开法治精神和法律素养贯穿各项工作的事前、事中、事后。政府法律顾问可以更多地以社会监督的角色和心态看待工商行政管理职能的履行，站在相对客观、公正的角度评判法治工商建设情况，为法治工商建设献计献策。
3、推进系列重大改革的需要
近年来，工商部门主导或者参与了大量的制度改革，比如商事制度改革、废除年检建立企业信息公示制度、综合执法体制改革等等，都必须沿着法治的轨道开展。无论目前已经初现成效的改革，还是下一步仍需深入和推进的改革，都需要妥善处理好改革与法治的关系，政府决策与民众需求的关系，都需要法治的指引和保障，需要包括政府法律顾问在内的体制内外专家学者、律师一如既往的献计献策、群策群力，以进一步推进法治政府、法治国家、法治社会的一体化建设。
（二）建立健全工商法律顾问制度的若干建议
经过多年的努力，工商系统的法治建设取得了明显的成效，加之其特殊的行政执法和市场监管的职能作用，工商系统在执法队伍建设、执法行为规范、执法监督开展等方面，都凸显了工商系统坚实的法治基础和良好的法治素养，依法行政工作走在了众多政府部门的前列。从法治建设方面看，工商法律法规齐全、工作制度已经相当完备，独立设置的法制机构基本健全。近十年来招录的具有法律专业背景的人员大幅增加，原先不是法律专业的执法干部通过多年的学习培训和执法实践，也具备了相当高的法律素养。在现有的执法干部中，通过国家法律职业资格考试的人员数目不少。因此，工商系统既要汲取各地方普遍的行之有效的做法，更要立足于工商的队伍结构、职责范围、发展方向等实际情况，建立具有工商特点的法律顾问制度。结合前面的研究，现提出如下建议：
1、尽快制定工商系统推行政府法律顾问制度的相关文件
传统上，工商总局的法治建设通常走在各部委的前列。无论是制度建设、行政决策、执法规范，还是机构设置、队伍建设等。当前，尚未有部委推出相关的制度文件。制定工商法律顾问的制度性文件，可以为各地工商行政管理部门推行法律顾问制度确定基本框架、基本原则，也为进一步推进法制工作、强化法制机构建设奠定基础。总体而言，工商法律顾问制度包括以下内容：
——法律顾问的主体。以法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加。
——法律顾问的管理协调机构。确定法制机构为法律顾问的管理协调机构。
——法律顾问的职责。区分体制外法律顾问和体制内法律顾问的职责，专项工作的法律顾问参与制度；同时可以将法律顾问的职责嵌入立法程序、决策程序、执行程序以及监督程序，把政府法律顾问的职责履行和行政行为程序的合法性要求有机结合起来。
——法律顾问的权利。包括工作条件、工作便利、工作报酬等。
——法律顾问的义务。包括忠诚、保密、中立、公正等要求。
——法律顾问的选聘。包括体制内外法律顾问的选聘条件、选聘程序、聘期；法律顾问助理的聘用等。
——法律顾问的考核、评价、奖惩；包括建立政府法律顾问年度述职报告制度、明确法律顾问工作评价标准，对政府法律顾问的工作实绩、职业操守、社会评价等进行考核评价，以及相应的奖惩机制。
——其他制度。如法律顾问专家库建设。
2、明确体制内法律顾问的聘任条件
从各地情况看，对于体制外的法律顾问，均作出了相对清晰的聘任条件，但是对于体制内法律顾问，除了深圳明确专职法律顾问的聘任条件外，其他地方政府均未明确聘任条件。有地方采用“确定”一词，但是对于其“确定”条件、担任专职法律顾问的人员范围，均没有明确规定；有些地方明确按照公务员的管理对体制内法律顾问实施管理，但没有明确可以担任法律顾问的公务员的范围。或者各地还普遍存在几方面心态：一方面，对法律顾问制度功能和作用将信将疑，先建立个框架，不做实质内容改动，对上级和公众有所交代，但又不冒进。另一方面，本着先易后难的态度，成熟一点发展一点。目前对体制内的法律顾问有组织纪律等进行保障，处在可控范围，推进体制内法律顾问的工作，可以缓一缓。还有的认为，对体制内的法律顾问都是组织安排的，明确条件没有实质意义。我们认为，根据工商职能和队伍特点，建议明确体制内法律顾问的聘任条件。理由：（1）工商系统中法律专业人士众多，明确聘任条件可以增强法律顾问的荣誉感、责任感，形成良性的导向作用。（2）法制机构人员的定位、职责与法律顾问定位、职责有着明显不同，在具体工作中，可以确定自身的角色和责任。（3）法制机构人员的专业素质等也是良莠不齐，有些地方法制机构已经沦落为“养老”的二线机构，明确法律顾问的聘任条件，可以提高法制机构人员的配备数量和质量，推进队伍的专业化。（4）为选聘不在法制机构工作的体制内专家、公职律师担任法律顾问提供条件。
3、明确聘请体制外法律顾问、内外部法律顾问助理的制度
从工商系统法制机构的情况看，各地的配备情况极不平衡，有些工商机关甚至没有设置独立的法制机构；有些法制机构人员编制很少，尤其是在各地推行“三合一”、“四合一”综合执法体制改革后，法律事务急剧增加，机构人员并未增加，有些法制机构已经不堪忍受。鉴于政府法律事务的专业性和事务性特点，在其法制机构力量不足的情况下，可以通过购买服务，聘请律师担任本机关的常年法律顾问，协助法制机构处理相关事务；或者在需要处理应诉等专项法律事务时，聘请律师进行专项代理。同时，建议明确聘用法律顾问助理制度，在不能或者不愿聘请外部法律顾问的情况下，也可以聘用法律顾问助理协助完成相关的法律事务。
4、法制机构加挂法律顾问室的牌子
建议通过“三定方案”及相关文件进一步明确法制机构作为政府法律顾问管理协调机构的法定身份和主体地位，并明确其相应职责和范围。同时，加大对社会的宣传力度，强化社会公众对法制机构作为政府法律顾问机构的认知。
5、明确体制内法律顾问的薪酬制度
各地规定对体制内法律顾问的薪酬基本上避而不谈，或者认为已经属于公务员编制，薪酬问题自然不言而喻。四中全会《决定》提出了推进政府法制队伍专业化、职业化，提高职业素养和专业水平的要求，主要适用于法制机构人员。明确体制内法律顾问的薪酬、待遇，有助于促进政府法制工作对优秀法律专业人员吸引力，实现体制内外法律职业人士的互动交流，促进法治政府建设。
结语
十八届四中全会的《决定》已经为政府法律顾问制度指明了方向，各地政府已经在紧锣密鼓的推行和实践中。
政府法律顾问制度涉及到政府法律顾问主体定位的重大调整，涉及到工作职责、工作模式、选聘条件和程序，权利和义务的探索创新，也涉及法制机构自身人员结构、工作方式、工作内容、工作流程的调整和优化。这是一项推进法治政府建设的系统性工程。
一项创新的制度是否具有生命力，既取决于特定时空的土壤是否合适，取决于当局者对制度本身的重视程度，也取决于制度建设前期严谨科学的调研论证，以及制度出台后有效的贯彻落实。政府法律顾问制度也不例外。
政府法律顾问的制度建设是有意义、有价值的，工商法律顾问制度值得探索、值得期待。