一、案情介绍

A厂于2007年7月至2008年3月期间从日本分6批共进口了7台设备，包括5台数控液压折弯机和2台伺服电机驱动数控多工位冲床，未经检验检疫部门检验就擅自将该7台设备投入使用，被B检验检疫局（以下简称B局）检验员发现。B局经过立案调查以及召开法制、业务人员论证会后，认为该7台设备是A厂生产冲压件的加工生产线，属于成套设备，应当依法申请检验，未经检验不得擅自使用。A厂在未申请检验的情况下，将该7台设备全部安装、调试，其行为已经构成未经检验擅自使用进口法检商品的行为，应当依法追究责任。B局依据《进出口商品检验法实施条例》第四十五条规定，对A厂作出了处以商品货值金额5%的罚款的行政处罚决定。A厂在收到处罚决定书后，以资金周转困难，无力一次性缴纳为由，向B局提出了延期缴纳罚款的申请，B局经慎重研究，鉴于A厂的实际困难属实，同意其延期缴纳罚款。随后，A厂又向B局的上一级检验检疫机构提起了行政复议，申请撤销B局的行政处罚决定。在行政复议审理过程中，A厂主动撤回了行政复议申请。

二、分析及启示

本案是一起常见的擅自使用未经检验的进口法检商品案件，但是涉案商品为成套设备这一较为特殊的法检商品，涉及其认定问题，所以较为复杂。由于成套设备中的单个组成设备可能为非法检商品，许多当事人误以为可以不经报检而进口使用，当检验检疫机构发现当事人未经检验就擅自使用这些设备时，双方争议较大。本案中，A厂申请行政复议有两个理由：一是程序上，B局在《行政处罚告知书》中关于逾期未行使陈述、申辩、听证权利视为放弃的规定剥夺了其相关权利的行使；二是实体上，《实施检验检疫的进出境商品目录表》明确规定了数控冲压机床、数控折弯曲机床均属于出口时应实施法定检验而进口时不实施法定检验的商品，A厂购置的7台设备不符合“成套设备是生产成品或半成品的工业联合装置”的特征，且没有任何法律、法规明确规定涉案的7台设备为成套设备，必须实施法定检验。

（一）关于权利剥夺问题

《行政处罚法》及《出入境检验检疫行政处罚程序规定》（国家质检总局第85号令，以下简称总局85号令）均规定了行政机关在作出行政处罚决定之前，应当制作《行政处罚告知书》送达当事人，告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及处罚决定内容，并告知当事人在收到《行政处罚告知书》之日起3日内有权陈述和申辩，符合听证条件的有权要求听证。B局依法对A厂的违法行为进行立案调查，作出行政处罚决定前已依法告知（告知内容具体包括拟对其进行处罚的违法行为、处罚内容及依据，以及在3日内可以进行陈述、申辩和要求听证，如逾期不行使上述权利视为放弃等内容），并在听取陈述、申辩后降低处罚幅度、作出了低于告知处罚幅度的处罚决定。在整个行政处罚过程中，B局均依照法定程序，履行了相应职责，充分保护了A厂的合法权利，符合《行政处罚法》以及总局85号令的相关规定。此外，陈述、申辩和提出听证的权利在性质上属于程序性权利，其行使应受到行政处罚程序法定期限的限制，当事人逾期行使或不行使的，都将视为放弃权利。B局告知A厂相关权利以及行使的期限，并未剥夺其权利，相反是保护其行使权利的表现。所以，A厂认为B局剥夺了其行使相关权利的主张，不能成立。

（二）关于成套设备认定问题

对于A厂的第二个理由，正是本案的焦点所在。这又包含了两个方面的问题。一个是技术方面的问题，就是这7台设备是否为成套设备；另一个是法律问题，即对成套设备的认定资格问题。

首先，从技术上看，涉案7台设备是否属于成套设备。成套设备结构复杂，技术含量高，直接影响其生产的产品质量、操作人员人身安全和环境状况，我国一直将其列为法定检验的进口商品进行管理。即使单独每台设备不属于进口法检商品，只要几台设备构成了成套设备，就必须实施进口法定检验。《进口成套设备检验和监督管理实施细则》（国检监[1993]38号）第三条明确规定：“本细则所述的成套设备系指完整的生产线、成套装置设施(含工程项目和技术改造项目中的成套装置设施和与国产设备配套组成的成套设备中的进口关键设备)。”《关于“成套设备”概念问题的复函》（国检务函[1996]170号）规定，“成套设备一般泛指能够生产、制造、加工某种能源、原材料、半成品、成品的系列化机械电气设备；它可以是一条生产线、一个生产车间、一个完整工厂或成套装置设施及具有上述基本特征的生产设施。其价值可以从几十万元到几十亿元；它所包括的机械电气设备可以是几台到几百台（套）；可以是某一专业的单项设备，也可以包括几个、十几个专业，如钢铁、交通、机械、电子、军工、石油、化工、火（水）力发电、家用电器、食品加工、轻纺、建筑装饰等设备，并包括与该设备一起进口的辅助设备。”B局的机电专业人员正是根据上述“成套设备”的相关规定并结合涉案7台设备的特征以及当事人的使用情况，认定该7台设备既是成套装置设施，又组成了钣金加工生产线，属于成套设备，这与A厂在调查笔录里的供述也是相吻合的。

其次，从法律上看，谁有权对成套设备进行认定。单独的设备只要对照《实施检验检疫的进出境商品目录表》就可得知实施检验的类别。对成套设备的认定比较复杂，需要专业人员依照相关规定，结合设备特征以及当事人的使用情况才能判定是否为成套设备。目前，并无法律明文规定成套设备的认定机构以及认定程序。检验检疫机构作为行政技术执法部门，负有进出口商品的法定检验、监督管理等职责，是进口成套设备的法定检验和监管部门，其公正性和权威性已得到社会的普遍认可，应当成为认定部门。由于目前对成套设备的认定程序缺乏专门的规章规定，因此在行政管理活动中，检验检疫机构对成套设备的认定有时会受到行政相对人的质疑，引发争议。因此应尽快完善进口成套设备检验监管的相关法律制度，进一步明确成套设备的认定机构、认定程序以及认定条件等，以便检验检疫机构在对成套设备的检验监管中有更高层次、更加明确的法律依据，为检验检疫机构依法行政提供保障。

（三）关于使用问题

对《进出口商品检验法》规定法定检验的进口商品“未经检验的，不准销售、使用”中“使用”的理解，尤其是设备“安装” 是否属于“使用”，有不少当事人误认为，所谓“使用”是指投入正式生产使用，只有设备安装完毕，投料生产才是“使用”。其实不然，《进出口商品检验法》中的“使用”是广义的概念，包括对商品开箱、加工、装配、调运、安装、调试等多种形式。从立法原意来看，之所以规定检验后才能销售、使用，是为保持进口商品的原始状态，便于检验发现商品存在的安全、卫生、健康、环保、欺诈隐患，维护社会公共利益和进出口贸易有关各方的合法权益，促进对外经济贸易关系的顺利发展。对设备实施进口法定检验是在设备安装之前或安装过程中核查是否符合我国强制性技术规范要求，确保正式投产时的安全、卫生和环保。一旦组装、安装、调试完毕，将给检验人员判定进口设备的齐全性、完好性等带来较大困难。因此，《进出口商品检验法》第五条中的“使用”包括对商品的加工、装配、组装、调运、安装、调试等多种形式。

 

（文中观点供理论探讨，不代表官方意见，不代替现行管理制度。）