一、案情介绍

2009年5月20日，根据举报，甲市质监局行政执法人员对位于甲市××经济开发区滨海大道×号的A公司进行执法检查，在A公司的农药成品仓库发现有标注：“××农药厂有限公司”和“××悦联化工有限公司”厂名、厂址及生产许可证标志和编号的乙酰甲胺磷（有效成份含量：30%，剂型：乳油）。经清点，标注“××农药厂有限公司”的乙酰甲胺磷有7038箱（20瓶/箱，6000毫升/箱），标注“××悦联化工有限公司” 的乙酰甲胺磷有8158箱（20瓶/箱，6000毫升/箱）。检查现场A公司提供了生产地址为甲市吴江路×号生产许可证及《产品销售合同》等资料。行政执法人员依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十七条的规定对上述涉案产品进行了“封存”处理。2009年5月26日，经局领导批准立案调查。查明：

一、A公司根据城市建设规划要求，于2007年期间将农药产品生产迁至甲市××经济开发区滨海大道×号，生产设备均为重新购置，且生产工艺作了改进，并于2008年7月开始试生产，至2008年11月17日办理工商登记变更手续。

二、A公司于2008年4月23日取得乙酰甲胺磷乳油（≥30%）加工的《全国工业产品生产许可证》（换证，生产地址：甲市吴江路×号），有效期五年。但在2007年12月份已停止在该生产地址生产。

三、A公司分别于2008年12月2日和2008年12月20日起接受“××农药厂有限公司”和“××悦联化工有限公司”委托，在甲市××经济开发区滨海大道×号地址开始加工生产应当办理重新审查手续的乙酰甲胺磷乳油产品，至2009年5月20日分别为上述两公司生产乙酰甲胺磷乳油（有效成份含量：30%）88.446千升（14741箱）和111.144吨(18524箱)，销售价格为15500元/吨（千升），货值金额3093645元。其中，已销售（发货）给上述两公司18069箱，销售额1680417元，库存15196箱，货值金额1413228元。

2009年8月5日，甲市质监局依法召开案件审理委员会对本案进行审理，案审会成员对该案的事实、证据等都表示肯定，但是对于案件的定性，案审会有两种意见：

第一种意见：认为本案应该定性为企业未按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录的产品，应该按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条进行处罚。

第二种意见：认为本案应该定性为取得生产许可证的企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化，未依照《中华人民共和国生产许可证管理条例》的规定办理重新审查手续，不应按照无证生产来处理，应该按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十六条进行处罚。

最后案审会认定了第二种意见，认定A公司在生产条件、生产工艺发生变化时未按《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》规定申请办理重新审查手续，为他人生产加工应当办理重新审查的乙酰甲胺磷乳油（成份含量：30%）产品的行为，属于取得生产许可证的企业生产条件、生产工艺发生变化未按《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》规定办理重新审查手续的违法行为，违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第二十六条第二款规定，依法应予行政处罚。根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第一款的规定，甲市质监局决定责令A公司在取得重新审查的《全国工业产品生产许可证》前，停止生产、销售乙酰甲胺磷乳油农药产品，并作出以下行政处罚：

没收违法生产的乙酰甲胺磷（有效成份含量：30%，剂型：乳油）15196箱。

2009年8月10日，甲市质监局依法向A公司送达了《质量技术监督行政处罚告知书》，告知行政处罚的事实、理由和依据及A公司依法享有的陈述申辩权利，并在法定期限内送达了《质量技术监督行政处罚决定书》，当事人未提出行政复议及提起行政诉讼。

二、分析

工业产品生产许可证制度是工业产品生产许可证主管部门通过对直接关系人体健康的加工食品，可能危及人身、财产安全的产品，关系金融安全和通信质量安全的产品，保障劳动安全的产品，影响生产安全、公共安全的产品，以及法律法规要求实行生产许可证制度的其他产品的生产企业，进行实地核查和产品检验，确认其具备持续稳定生产合格产品的能力，并颁发生产许可证证书，允许其生产的一种行政许可制度，其具有强制性、评价性、核准性、准入性等特点。

本案的涉案产品：乙酰甲胺磷（有效成份含量：30%，剂型：乳油）属于生产许可证目录中的产品，需要取得生产许可证。本案中A公司于2008年4月23日已经取得了乙酰甲胺磷（≥30%）加工的《全国工业产品生产许可证》（换证，生产地址：甲市吴江路×号），有效期为五年。但由于城市规划的需要，要求A公司迁至甲市××经济开发区滨海大道×号，并于2009年1月初起开始在新的住所地生产乙酰甲胺磷，据本案宋××陈述：搬迁到新的住所地的所有的生产设备均为重新购置，生产工艺已经全部改进、优化，并且还投资1.9亿增添了新的生产设备，从取得的其他证据可以得出已经取得生产许可证的A公司的生产条件、检验手段、生产技术、生产工艺都已经发生了变化，但是未及时向工业产品生产许可证主管部门提出申请重新核查和检验。并不属于《生产许可证管理条例》第四十五条规定的“企业未按照规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录的产品”的违法行为。《生产许可证管理条例》第四十五条适用前提是企业自始未按照规定取得生产许可证的情况；第四十六条适用前提是企业已经取得生产许可证，但是由于生产情况发生了变化，与初始取得生产许可证的生产情况不一样的情形下，为了保证生产产品的稳定性，企业应办理重新审查手续而未办理重新审查手续的情况。第四十五条和第四十六条规定的情况的区别是：第四十五条是自始无证，第四十六条是原本有证，但有变化；联系是：都是在一种实质无证的状况下生产产品。纵观整个案件，A公司在生产许可证有效期间，因为政府城市规划搬迁到新址，并且生产条件、工艺、技术等发生了一系列的改变，在被检查到后才向××质量技术监督局提出了重新审查的申请，最后认定本案适用第四十六条的规定进行处罚。

三、启示

本案在办理过程中，执法人员依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十七条的规定对涉案产品进行了“封存”处理，而没有准确适用法条中应引用的“查封”，以为“封存”就是“查封”，混淆了质量技术监督行政强制措施的种类和适用条件。

（一）质量技术监督法律法规中关于行政强制措施的规定

质量技术监督部门在调查案件过程中，为了查明事实，保全证据，可以依照法律规定，经其负责人批准，采取一些强制措施。这是取得直接证据，查明违法事实，查获违法行为的行政手段，是行政机关正确处理案件比较关键的环节。质量技术监督行政强制措施散见于质量技术监督各单行法中，不涉及人身的强制，都是对财物的强制，主要有以下几种：

1.查封  涉及查封强制措施的质量技术监督法律法规主要有六部。

（1）《中华人民共和国产品质量法》第十八条第一款第（四）项规定，县级以上产品质量监督部门可以对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。

（2）《中华人民共和国食品安全法》第七十七条第（四）、（五）项规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备；有权查封违法从事食品生产经营活动的场所。

（3）《特种设备安全监察条例》第五十一条第（三）项规定，特种设备安全监督管理部门对有证据表明不符合安全技术规范要求的或者有其他严重事故隐患、能耗严重超标的特种设备，予以查封或者扣押。

（4）《棉花质量监督管理条例》第二十条第（四）项规定，棉花质量监督机构对涉嫌掺杂掺假、以次充好、以假充真或者其他有严重质量问题的棉花以及专门用于生产掺杂掺假、以次充好、以假充真的棉花的设备、工具予以查封或者扣押。

（5）《工业产品生产许可证管理条例》第三十七条第一款第（三）项规定县级以上工业产品生产许可证主管部门对有证据表明属于违反本条例生产、销售或者在经营活动中使用的列入目录产品予以查封或者扣押。

（6）《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十五条规定农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门履行各自产品安全监督管理职责时，可以查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；查封、扣押不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备。

2.扣押  质量技术监督法律法规中涉及扣押强制措施的主要有六部，与涉及查封强制措施的质量技术监督法律法规规定基本相同。

3.封存  涉及封存强制措施的法律法规主要有两部。

（1）《中华人民共和国计量法实施细则》第四十七条规定，对未取得《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》制造、修理计量器具的，封存制造、修理的计量器具。第四十八条规定，对制造、销售未经型式批准或样机试验合格的计量器具新产品的，封存该种新产品。 第五十条规定，对进口计量器具，未经省级以上人民政府计量行政部门检定合格而销售的，封存计量器具。

（2）《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条第三款规定，对进口不符合强制性标准的产品的，应当封存并没收该产品。

（二）各级质量技术监督部门在采取行政强制措施时应注意的几个问题

行政强制措施关系到当事人的人身权、财产权等基本的宪法权利，对社会的影响也很大，所以各级质量技术监督部门在采取行政强制措施时应注意以下几个问题：

（1）采取行政强制措施，要慎重对待，不能损害当事人的合法权益，对当事人的与案件无关的物品、文件不能采取强制措施，对与案件有关的物品、文件可以采取强制措施，但要注意妥善保管，不得使用或损毁。经调查不构成违法的，被采取强制措施的物品、文件应及时解除行政强制措施。

（2）采取行政强制措施，要严格依法进行。首先，采取质量技术监督强制措施的主体要合法；其次，采取质量技术监督强制措施的程序要合法；第三，采取质量技术监督强制措施的名称、种类要合法。

（文中观点供理论探讨，不代表官方意见，不代替现行管理制度。）