一、案情介绍

2006年1月6日，甲市质监局执法人员根据举报来到A电线电缆有限公司（以下简称A公司）进行执法检查。检查发现，A公司生产BVV（450/750V）和BV（300/500V）两种型号的电线电缆，规格有1/1.13、1/1.38、1/1.78、1/2.25和1/2.76；生产的电力电缆有VV0.6/1KV一种，规格有2芯、3芯、4芯、3＋1芯、3＋2芯、3＋3芯、4＋1芯和5芯。该公司提供了营业执照、企业代码证书及相关产品的检验合格证明。经过执法人员核对，发现该公司生产的聚氯乙烯绝缘电力电缆没有3C认证证书，也没有生产许可证，公司生产负责人称生产许可证正在申领之中。执法人员依法对涉案的电力电缆实施就地封存。执法人员按照《计量检验抽样方案》对该公司成品仓库内VV0.6/1KV型号1－4芯规格聚氯乙烯电线电缆进行抽样，制作了抽样单，并送技术机构检验。

经调查发现：1、A公司于2005年11月购进生产VV型号聚氯乙烯绝缘电力电缆的生产设备，12月开始试产。至案发时尚未销售。该公司曾于2005年11月向省局生产许可证办公室提交了生产许可证申请书，由于国家产业政策限制未被受理。2、抽样的电线电缆，经市计量检测所检验，净含量均不合格，其标注含量与实际净含量相差较大。该公司对检验结果没有异议。3、经对照生产许可证发证目录，VV0.6/1KV型号电力电缆中，只有1－4芯规格的产品纳入了发证范围。对于超过4芯的电力电缆，不属于发证产品。4、在案件调查过程中，该公司能积极配合查处，还举报了其他存在违法生产的企业，并写出了整改报告书。A公司收到质监局送达的检验不合格报告后，已经于2月23日重新印制了新的标识，按照实际的含量重新标注。5、该公司无证生产VV0.6/1KV型号1－4芯电力电缆总数量为8442米，货值金额为72495.296元。由于没有销售，故没有违法所得。

2006年3月，甲市局对该案进行了审理。市局经审理认为，A公司无证生产VV0.6/1KV型号1－4芯电力电缆的行为违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条的规定，依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条，决定给予以下行政处罚：1、责令停止未取得生产许可证生产VV0.6/1KV型号1－4芯电力电缆的行为；2、没收违法生产的VV0.6/1KV型号1－4芯电力电缆产品8442米；3、处违法生产产品货值金额等值罚款，计72495.296元。A公司生产的定量包装电线计量不合格违反了《定量包装商品计量监督管理办法》第九条的规定，依据《定量包装商品计量监督管理办法》第十八条的规定，决定给予以下行政处罚：1、责令更换计量不合格产品的包装，按照实际净含量标注；2、处罚款   10000元。案审会经审理，对上述两种违法行为决定合并执行如下处罚决定：1、责令停止未取得生产许可证生产VV0.6/1KV型号1－4芯电力电缆的行为；2、责令更换计量不合格产品的包装，按照实际净含量标注；3、没收违法生产的VV0.6/1KV型号1－4芯电力电缆产品8442米；4、处违法生产产品货值金额等值罚款，计72495.296元。

甲市局将拟处罚意见告知A公司后，该公司表示接受处罚，不要求听证。在市质监局下达处罚决定书后，该公司未提起行政复议和行政诉讼并按时缴纳了罚款。对被封存的不属于发证范围的电力电缆，市质监局也及时解除了封存措施。

    二、分析

在质量技术监督执法实践中，常常会遇到行为人出于数个故意在一个产品上同时实施数个违法行为的情况，从而引起对如何适用法律、实施行政处罚的争议，比如。行为人在无证生产的同时又伪造了他人的厂名厂址。从行政法的理论上说，这是行为人在同一对象上实施的性质不同的违法行为，这些违法行为之间又不存在吸收、包容的关系，因此，应该分别定性、定处罚的种类和数额，然后合并执行。至于如何合并，目前法律尚未明确。在国家质检总局《出入境检验检疫行政处罚程序规定》（国家质量监督检验检疫总局令第85号）中有所涉及。该规定第二十九条指出“当事人的违法行为同时违反两个以上检验检疫法律、行政法规或者规章，该两个以上检验检疫法律、行政法规或者规章的法律责任有重合规定的，应合并处罚种类追究当事人法律责任”。第三十条指出“合并处罚种类追究法律责任的，对于违法行为严重的，合并全部处罚种类；对于违法行为轻微的，选择部分或较轻的处罚种类。合并处罚种类，两个以上检验检疫法律、行政法规或者规章都有罚款规定的，不累加罚款数额，应当选择使用罚款数额较大的条款。合并处罚时，如果涉及的出入境检验检疫法律、行政法规对当事人提起复议和诉讼的期限规定不同的，应当选择较长的期限”。这些规定值得我们在执法实践中借鉴。

比较难以处理的是违法行为竞合的法律适用问题。这是指某种违法行为按照行政法所确立的标准究竟是构成一种还是数种违法名称的问题。研究法律适用的竞合，有利于阐明质量技术监督行政案件中的各种违法行为的构成要件，剖析不同违法行为的共有特征并科学界定其区别界限，进而确定对质量技术监督行政案件中的各种违法行为应适用的处罚原则。

关于竞合的法律适用标准，在法学理论界历来都是有所争议的问题。参照刑法和行政法理论的通说，可以将质量技术监督违法行为的竞合分为想象竞合、法规竞合、结果加重、连续违法、牵连违法等。

想象竞合是指行为人实施一个违法行为，同时触犯数个违法名称的行为。例如行为人实施了伪造他人厂名厂址的行为，则既符合伪造他人厂名厂址的构成要件，又符合标识违法的构成要件。想象竞合应当具备三个特征：1、行为人实施了一个行为。2、一个行为同时触犯数个违法名称。3、一个行为所触犯的数个违法名称之间不存在逻辑上的从属或者交叉关系。对于想象竞合的违法行为的处罚原则，在我国法学理论界，占统治地位的观点为应采用“择一从重”的原则，即：按照行为人违法行为所触犯的数个违法名称中处罚最重的论处。比如上面举的事例，标识违法，按照《产品质量法》第五十四条的规定，应给予的处罚是责令改正；情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款，同时没收违法所得。而伪造他人厂名厂址的，按照《产品质量法》第五十三条的规定，要责令改正、没收产品、处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款、没收违法所得。通过比较可以看出，按照伪造他人厂名厂址的条款处罚重，因此，应按照《产品质量法》第五十三条的规定定性处罚。

法规竞合是指一个违法行为同时触犯两个法条，其中一个法条内容与另一个法条的内容重合或者交叉。也就是说，从外观上看，一个违法行为好象与数个法律条文都符合，但数个条文的内容互相重复，一个条文的内容包含在另一条文中，似乎数个条文都可以适用。如生产销售假、劣农药的行为，既违反《产品质量法》的规定，又违反《农药管理条例》的规定。法规竞合也要符合三个特征：1、行为人实施了一个行为。2、一个行为同时触犯法条规定的数个违法名称。3、一个行为所触犯的数个违法名称之间存在包容或者交叉的逻辑联系。这是构成法条竞合的充分必要条件，也是法条竞合产生的逻辑根源。这一特征也是想象竞合与法条竞合的根本区别所在。

对于法规竞合的违法行为的处罚原则，法学理论界的通常观点是特别法优于普通法，也有人认为重法优于轻法。所谓特别法优于普通法，是指普通法与特别法竞合的情况下，应适用特别法。普通法是指在一般情况下普遍适用的法条，而特别法则是指以普通法为基础，有适用于何人、何事、何行为、何时等限制性规定的法条。如生产销售假、劣农药的行为，既违反《产品质量法》的规定，又违反《农药管理条例》的规定。《农药管理条例》的规定相对于《产品质量法》而言，就属于特别法，此时，就应根据《农药管理条例》实施处罚。

对于重法优于轻法能否成为法规竞合违法行为的处罚原则，理论界仍有争议。具体的还分肯定说、否定说、折衷说三种观点。不过，从我国的立法实践特别是刑事立法方面来看，实际上已经肯定了重法优于轻法这一原则的运用。例如，《刑法》第一百四十一条至第一百四十八条规定的生产、销售假药罪，生产、销售劣药罪，生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售不符合标准的医用器材罪，生产、销售不符合安全标准的产品罪，生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪及生产、销售不符合标准的化妆品罪与《刑法》第一百四十条规定的生产、销售伪劣产品罪，实际上是特别法与普通法的关系。一般情况下，适用特别法优于普通法的规定。然而，《刑法》第一百四十九条又规定：“生产、销售本节第一百四十一条至一百四十八条所列产品，不构成各该条规定的犯罪，但是销售金额在五万元以上的，依照本节第一百四十条的规定处罚。生产、销售本节第一百四十一条至一百四十八条所列产品，构成各该条规定的犯罪，同时又构成本节第一百四十条规定之罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”。可见，重法优于轻法的原则还是有一定的法律依据的。刑事立法关于重法优于轻法的原则的规定对于行政立法和行政执法都具有一定的参考价值和借鉴意义。

所谓结果加重违法行为是指当事人实施基本的质量技术监督违法行为构成要件的行为，发生了违法行为构成要件以外的重结果，法律对其加重处罚的违法行为。结果加重违法行为应当具备四个特征：1、当事人必须实施基本的质量技术监督违法行为。2、当事人实施的违法行为造成了加重结果。3、当事人实施的违法行为与加重结果之间存在因果关系。4、当事人对加重结果主观上存在罪过。因当事人的违法行为造成违法行为构成要件以外的重结果的情况很多，比如当事人实施了生产以假充真家用电器的行为，就已经构成违法。但是消费者在使用该电器的过程中，又发生了爆炸，造成了财产损失，这就是发生了违法行为构成要件以外的重结果。结果加重违法行为从本质上说仍然是一种违法行为，仍然应当按照其行为违反的法律条文来处罚。至于如何体现过罚相当，在目前的质量技术监督法律法规和规章中，有明文规定的非常少见，只能在法定处罚幅度内具体掌握。

连续违法是指是指当事人出于同一的违法故意，连续数次实施同一种质量技术监督违法行为，违反同一法律条文的违法行为。比如，某企业因造假被多次打击又屡查屡犯的行为。连续违法必须具备四个特征：1、当事人数次实施的违法行为是基于同一的违法故意。2、当事人必须实施了数个足以单独构成质量技术监督违法的危害行为。3、当事人所实施的数个违法行为之间必须具有连续性。4、当事人所实施的数个违法行为必须违反的是同一法律条文的规定。对连续违法，目前我国法学理论界普遍接受的处罚原则是按照一个违法从重处罚。