【基本案情】2016年5月，自然人王某向区市场监管局提交了信息公开申请书，申请公开该局1988年作出X工商企字（1988）第021号文件及制定文件的相关依据。区市场监督管理局受理其申请后，找到了该文件并将复印件交给了王某。对王某提出的公开依据申请，该局未向申请人王某作出答复。在交流中，王某表示除文件外，其更需要的是要该局作出X工商企字（1988）第021号文件依据。区市场监管局表示，文件依据已经在在文件中写明，无须另外进行解释。但王某坚持要求工商局将文件依据的是什么法律规定进行说明，并具体到所依据的法律规定中的具体条款。区市场监管局无奈，将文件依据另行作出了答复材料并交给王某。之后，王某认为该局答复的不准确不具体，于是向市工商局申请了行政复议。

　　【争论焦点】在此复议案件的答复过程中，市工商局产生了两种不同的意见。一种意见是此类申请应当属于政府信息公开的范围。因为文件制定依据是文件的重要组成部分，在申请人有要求的情况下，只公开文件内容，不公开或者不完全公开文件的制定依据，容易造成申请人对文件的具体规定产生歧义或者误解。第二种意见认为，对于申请公开文件的行为，完全符合政府信息公开的范畴。但对于文件制定依据公开的申请则属于咨询性质，不应归入政府信息公开申请的范畴。即使承认文件制定依据是文件的重要组成部分，本案中的文件开篇已经简单阐述了制定依据，区市场监管局公开了该文件，已经完成了政府信息公开的法定职责。

　　【处理结果】市工商局在审理后认为：区市场监管局作出的适用依据的答复性质上属于咨询答复，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《信息公开条例》”）调整范围，故申请人提出的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

　　【案件评析】《信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条又明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）”。据此，可知信息公开条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。

　　本案中，申请人提出公开文件制定依据，也就是要求政府部门就文件内容之外的事项再次进行详细的解释说明，这就要求行政机关针对申请人的申请，重新收集、制作一份新的材料。那么这份材料从表现形式上看，就不符合政府信息“现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作”这一基本特征。申请文件制定依据，并非申请公开以一定形式记录、保存的政府文件本身。所以，应当不属于《政府信息公开条例》调整的范畴。

　　笔者认为，这种要求政府机关对文件进行解释说明的行为，其本质属于一种咨询行为。如公开文件制定依据的申请，是要求政府机关对已发布的文件就制作依据部分进行扩展的单独的解释，是针对申请人申请的现实回答。对于咨询类申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。即使对咨询行为作出了答复，也只是针对文件的说明，并不形成新的文件，也并不影响文件本身的效力。所以，也就不影响当事人的权利义务。而对咨询行为不做答复，同样也不影响文件的效力，同样也对当事人的权利义务不会产生实际影响。

　　能够印证这种观点的是2016年最高法推出的指导案例《孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定一案》【（2015）行提字第19号】。在指导案例中，最高法明确确认了此类公开申请的性质属于咨询，不符合政府信息公开范畴。这就从司法层面，为各级法院审判此类案件带来了明确的指导意见，同时，对各级政府机关处理此类申请也具有很强的现实意义。

　　综上所述，在此案中，区市市场监管局局对申请制定依据的答复，从本质上是对咨询事项的告知，并不是对信息公开申请的回复，且对申请人权利义务不能产生实际影响。因此，市工商局依法驳回了其复议申请。

　　《政府信息公开条例》于2008年开始施行，近十年来，为保障公民、法人和其他组织依法获取信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动起到了极其重要的服务作用。但随着社会的发展，申请信息公开的数量的不断增长，申请权被滥用的现象也逐渐凸显。各级政府部门一方面面对国务院“坚持以公开为常态、不公开为例外”要求，另一方面面对申请权被滥用实际情况，既不缩手缩脚不敢公开，也不贪功冒进随意公开。必须做到严格审查，依法公开，既保障申请人的合法权益，又减轻可能出现的行政风险。