为规范线上市场秩序、回应社会关切，近期市场监管总局、商务部研究起草了《中华人民共和国电子商务法（修正草案征求意见稿）》（以下简称《修正草案征求意见稿》）。本次修改立足于平台作为数字市场组织者的现实定位，完善平台概念、义务规范、责任机制和监管体系，促使法律规则更好适应平台经济的运行方式。
一、顺应平台组织交易新形态，构建功能匹配型责任体系
现行《中华人民共和国电子商务法》（以下简称“电子商务法”）对电子商务平台经营者的界定，主要围绕“提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务”展开。这一界定更契合早期电子商务形态，即平台提供线上店铺、商品展示、交易入口和支付通道，经营者入驻平台，消费者在平台内完成浏览、下单、支付和评价，平台类似于“线上市场”或“网络商场”。因此，传统制度重心主要建立在“网络经营场所”之上。
近年来，电子商务已从相对单一的线上交易，发展为多场景、多环节协同的交易组织方式。平台通过互联网、算法、支付、配送等技术和服务，降低交易成本、提升资源配置效率。作为数字市场组织者，平台既可以提供完整交易场所，也可以通过信息分发、流量引导、订单生成等关键环节实质性组织交易。例如，实践中，短视频和直播平台通过内容展示、商品链接、下单引导促成交易；社交平台和小程序则通过信息发布、算法推荐、跳转链接实现交易引流。这些形态虽未必提供完整“网络店铺”，却已实际嵌入电子商务交易链条，并对交易机会形成和交易流程推进产生重要影响。因此，如果仍以是否提供完整网络交易场所作为平台认定和责任配置标准，就难以覆盖这些新型交易组织方式，也无法回应平台在不同环节中的实际控制能力。
此次修改在电子商务法第九条中增加“订单生成”服务，并在第四十六条后新增规定，明确平台提供全部或者部分服务的，应根据服务类型承担相应义务，旨在覆盖虽不提供完整网络店铺，但通过控制下单入口、交易记录、履约衔接等关键环节实质组织交易的平台形态。其法理基础在于：平台责任不应取决于其是否提供全部交易环节，而应取决于其是否实际组织了电子商务交易，以及其在交易结构中控制了哪些环节、掌握了哪些信息、能够预防哪些风险。
由此，本次修改推动平台责任从“以网络交易场所为中心”转向“以交易组织功能为中心”，既回应了电子商务组织方式多样化、链条化的发展现实，也为不同类型平台义务的差异化配置奠定了规范基础。
二、推动罚款与行为限制并用，构建梯次化责任工具
法律责任的配置，应兼顾违法纠正与秩序恢复、违法惩戒与威慑形成，并与违法行为的发生机理、持续状态以及规制对象的运行特征相匹配。
一方面，平台违法行为往往嵌入其网络业务系统运行之中，责令改正措施也应与违法状态的存在形式相匹配。责令改正的核心，在于督促平台履行其法定义务，通过停止违法行为、阻断损害扩大，以及补充履行、修复机制等方式恢复合法状态。在一般违法情形下，若违法范围较小、持续性不强，通过补充核验、补报信息、下架屏蔽、断开链接、补存交易记录等常规整改措施，即可实现纠偏。但在“情节严重”情形下，平台不履行义务往往已非个别、偶发的操作瑕疵，而是平台规则存在缺陷，导致违法状态随业务运行持续生成。例如，平台长期不处置违法商品或者服务信息，问题并不只是个别链接未下架，而在于信息审核、违法处置和风控机制整体失灵。此时，一般限期整改难以及时阻断风险，有必要通过暂停相关业务、暂停用户注册等强化型责令改正工具，直接作用于违法状态持续产生的业务环节，实现停止违法、防止损害扩大和恢复秩序。
另一方面，行政处罚的核心目标在于形成有效惩戒和威慑。对于平台经营者而言，严重违法行为可能带来持续交易机会、流量收益或者竞争优势，单纯依靠罚款有时难以改变其合规动力。责令停业整顿、暂停或者停止接入网络服务、吊销相关经营许可等措施，能够直接作用于平台持续经营和市场参与能力，形成比单一财产罚更强的行为约束和威慑效果。
与此同时，暂停用户注册、暂停或者停止接入网络服务、吊销相关经营许可等措施，将直接影响平台经营能力和市场参与资格，必须强化程序约束。修改中对上述较严厉措施采用“提请相关部门”的方式，旨在由具有相应权限的主管部门参与决定，规范裁量权的行使；同时通过部门协同，衔接市场监管、网信、电信、工信等部门职责，协调权限冲突。
由此，本次修改形成了由轻到重、由补正到限制、由纠偏到惩戒的责任体系。其核心逻辑是：责令改正措施应当能够触及违法状态持续发生的业务环节，处罚工具应当与违法行为的严重程度相匹配；措施影响越重大，适用条件和程序控制就应越严格。
三、增设比例罚，回应平台内部结构严重缺陷引发的大规模风险
此次修改增设比例罚，并非意在一般性提高处罚强度，而是针对四类核心平台义务被严重违反、并可能导致违法风险规模化扩散的特殊情形，配置与平台经营规模、风险外溢能力和违法影响范围相匹配的责任工具。
从行政罚款设定法理视角看，罚款形式包括固定数额罚与比例罚两种，其核心功能在于通过合理设定违法成本，使违法者和潜在违法者认识到违法成本将高于违法收益，从而选择守法，构建有效威慑机制。为实现这一目标，罚款强度应当与违法行为的社会危害程度、违法收益相匹配。固定数额罚具有简明、易操作的优点，但当违法危害程度、违法收益与违法主体的经营规模之间具有较强关联时，其对大型违法主体的威慑效果往往不足。相比之下，比例罚以营业额、销售额等指标作为计罚基础，使罚款金额随经营规模和风险外溢能力相应变化，从而更能实现处罚强度与影响范围、行为收益之间的合理对应。
比例罚在反垄断、个人信息保护等领域相关立法中的适用，正体现了这一法理。在反垄断违法情形中，经营者的市场规模越大、市场支配力越强，其行为对市场竞争格局、价格形成机制和消费者选择权的影响就越深远，违法获取的利益也可能越大；在个人信息违法处理情形中，用户数量越多、数据规模越大、数据处理能力越强，违法行为可能影响的权益范围也就越广，违法收益也会越高。因此，当违法危害、违法收益与经营规模高度相关时，固定数额罚就难以充分反映规模化违法的危害程度和获利能力；比例罚则通过将经营规模纳入计罚基础，实现处罚强度与违法影响、违法收益之间的合理对应，从而形成更有效的威慑。
平台经济运行同样存在规模化风险隐患。电子商务平台作为数字市场组织者，通过平台规则和技术系统组织海量交易。在特定严重情形下，平台违法行为不仅体现为个别交易的违法，而且反映出平台内部治理结构的重大缺陷。此时，违法风险会通过平台业务系统持续生成、扩散和累积，使原本分散的个别违法风险演变为规模化风险，进而影响大量经营者、消费者以及平台内交易秩序。这与金融领域的“系统性风险”具有一定相似性。金融领域中，单个机构或环节的风险可能经由支付清算、信用链条、市场预期等机制传导扩散，影响金融体系稳定；平台经济领域中，若平台内部规则和风控机制失灵，违法风险也可能经由交易组织系统和流量分配机制向平台生态乃至数字市场扩散。
基于上述考虑，此次修改引入比例罚，并对其适用范围作出限定。电子商务法第二十七条、第二十九条、第三十五条、第三十八条分别指向平台交易秩序中的关键法益，涵盖平台内经营者身份核验与主体准入秩序、商品和服务信息合法性、平台内经营者公平交易与竞争秩序，以及消费者权益保护和交易安全保障。当这些关键环节的违法达到“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果”时，表明问题已经超出个别交易纠纷或者局部合规瑕疵，进而构成平台内部治理机制严重失灵所引发的结构性、系统性风险。此时适用比例罚，正是为了以与平台规模相匹配的处罚强度，更有效保护电子商务交易秩序并形成充分威慑。
但是，比例罚处罚可能对平台经营者产生重大影响，必须审慎、规范、统一适用。《修正草案征求意见稿》规定由国务院有关部门行使处罚权，体现了比例罚的中央事权属性，既有利于统一执法标准，避免地方监管尺度不一，也有利于在更高层级上审慎判断适用条件，并综合违法情节、影响范围、后果程度、平台规模和整改情况确定罚款幅度，确保过罚相当和裁量规范。
四、完善央地协同与分层分类监管，弥补属地监管局限
平台经济塑造的是跨区域、网络化的数字交易空间。与线下门店、实体市场等空间位置相对确定的经营活动不同，电子商务平台所组织的经营活动往往分散在不同地区；同时，交易风险也可能并非源于某一单笔违法交易，而是源于平台规则与架构整体性安排，呈现出跨区域外溢与整体违法的特征。在这种场景下，传统属地监管模式显现出局限：单一地方监管部门难以全面覆盖跨区域外溢风险，难以及时获取和核验平台数据，难以穿透复杂交易链条，也难以从个案违法中识别背后的系统性问题，并可能导致执法尺度不统一。
对此，《修正草案征求意见稿》强化了国务院层面的统筹协调与分层分类监管机制。其基本理念是：平台监管不能完全按照线下属地逻辑展开，而应根据平台规模、业务类型、影响范围和风险程度，确定相应层级和部门的监管职责。对于区域性、影响范围有限的经营活动，可以主要依靠地方日常监管；对于大型平台、跨区域平台或者具有较强外溢影响的平台，则需要更高层级的统筹协调。这种安排有利于打破属地监管碎片化困境，提升监管的整体性、专业性和统一性。
法律责任条款中的“提请相关部门”以及比例罚由国务院有关部门实施的规定，也体现了对属地监管局限性的弥补。对于影响平台整体经营能力、全国性交易秩序和多方主体利益的重大措施，由较高层级或者专业主管部门参与决定，更有利于统一执法尺度、协调部门职责，避免监管冲突和执法失衡。
总体来看，本次修改通过优化监管职责配置和法律责任适用机制，推动平台监管从单一属地监管走向央地协同、部门协同和分层分类治理。其核心要义在于：平台以跨区域数字空间组织交易，监管也必须具备跨区域统筹、数据穿透、风险识别和统一执法的能力。
（作者系中国政法大学法与经济学研究院副教授 谢尧雯）