近日，《关于公用事业领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）由国务院反垄断反不正当竞争委员会审议通过并正式发布。作为我国首部专门针对供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等公用事业制定的反垄断指南，其出台标志着我国反垄断法治建设在关键民生领域迈入精细化、专业化、制度化的新阶段。这不仅是对党的二十大及二十届三中、四中全会“强化反垄断”“破除地方保护和行政性垄断”决策部署的有力落实，更是健全自然垄断环节监管体制机制、推动全国统一大市场建设、服务高质量发展的重要制度支撑。

一、回应现实挑战：为何需要一部专门的《指南》

公用事业具有显著的公共性、基础性和网络依赖性，其自然垄断属性主要体现在管网、电网、路网等基础设施环节。然而，自然垄断并不等于全面垄断，更不意味着经营者可以滥用其市场力量。实践中，部分公用事业企业利用在自然垄断环节形成的控制力，将垄断优势不当延伸至工程安装、设备销售、增值服务等竞争性环节，通过限定交易、搭售商品、附加不合理交易条件等方式排除、限制竞争，推高经营成本，损害消费者权益。

《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构在全国范围陆续查处了一批公用事业领域垄断案件，市场监管总局成立以来，进一步加强公用事业领域反垄断执法，现已查办垄断协议和滥用市场支配地位案件共43起。这些案件的查处，一方面积累了公用事业领域反垄断执法的经验；另一方面也反映出执法中存在的一些难题，如市场行为与公共服务义务交织、行政性垄断与市场垄断相互渗透、垄断行为分析思路和认定标准不够清晰等。

在此背景下，《指南》应运而生。它系统总结执法经验，广泛吸纳政府部门、行业协会和企业、专家学者、社会公众等方面的意见，聚焦公用事业“自然垄断+竞争性环节并存”的结构性特征，首次构建起覆盖垄断协议、滥用支配地位、经营者集中、行政性垄断四大维度的全链条规制框架，填补了本领域专项制度规则的空白，为执法精准化与企业合规化提供了“操作手册”。

二、制度创新亮点：构建科学、精准、协同的监管体系

《指南》共七章50条，逻辑严密、重点突出，体现出四大制度创新和亮点：

一是坚持“分类监管、精准施策”的现代治理理念。《指南》贯穿“区分自然垄断环节与竞争性环节”的核心思路。在基本原则（第3条）、市场支配地位认定（第16条）、经营者集中审查重点（第30条）等条款中，均强调基于行业特性进行差异化分析。例如，在认定市场支配地位时，不仅考量市场份额，更突出“控制关键基础设施能力”“用户依赖程度”“市场进入壁垒”等公用事业特有因素；在审查并购时，重点关注自然垄断主体向竞争性业务扩张的集中行为，防止垄断力量跨环节传导。这种“精准滴灌”式监管，避免“一刀切”，既维护了市场竞争秩序，又保障了公共服务稳定供给。

二是明确公用事业领域滥用市场支配地位行为的分析因素和正当理由的认定。公用事业的自然垄断属性决定在这个领域垄断行为最主要集中表现为滥用市场支配地位，而执法实践中存在较多的问题往往是滥用行为如何分析以及能否认定当事人存在正当理由。为此，《指南》第三章在阐述公用事业领域滥用市场支配地位行为的整体分析思路和认定公用事业经营者具有市场支配地位的考虑因素基础上，分别细化认定公用事业领域不公平高价、拒绝交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易条件和差别待遇等滥用市场支配地位行为的考虑因素，尤其是有针对性地列举认定滥用市场支配地位行为时常见的“正当理由”及通常不能认定为“正当理由”的情形。这对统一执法标准和精准执法具有重要意义。

三是系统规制公平竞争审查和滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法。《指南》第五章以七条篇幅阐述了公平竞争审查和滥用行政权力排除、限制竞争相关制度规则，一方面从事前防范的角度，强调涉及公用事业经营者经济活动的政策措施应当按照有关规定进行公平竞争审查；另一方面从事后监管角度，对公用事业领域滥用行政权力限定交易、妨碍其他经营者进入市场、妨碍商品自由流通、限制特许经营项目公开竞争、强制在本地投资或者设立分支机构、强制经营者从事垄断行为、制定含有排除限制竞争内容的规定等行为表现进行了细化。上述规定为破除“区域小市场”“政策玻璃门”提供有力的制度工具，切实服务全国统一大市场建设。

四是构建“刚柔并济、多元共治”的激励约束机制。《指南》不仅划出法律红线，同时也注重引导企业主动合规。一方面，细化宽大制度（第44条）、承诺制度（第45条）适用条件，鼓励经营者主动报告、配合调查、及时整改；另一方面，引入“合规激励”机制（第46条），明确执法机构可酌情考虑企业合规体系建设情况，推动从“事后惩处”转向“事前预防”。同时，《指南》强化多方协同治理，要求行业协会加强自律（第5条），建立执法机构与行业监管、公安、纪检监察、检察等部门的线索移送机制（第48条），并将行政处罚纳入信用记录（第47条），形成“法律+信用+司法”的多维惩戒合力。

三、实践意义深远：规范行业发展，增进民生福祉

《指南》的实施将产生多维度的积极影响：对执法机构而言，它是一套专业、清晰、可操作的执法工具箱，有助于统一裁量尺度、提升办案质效，特别是在处理技术性强、政策交织复杂的公用事业案件时增强执法底气。对公用事业经营者而言，它是一份权威的“合规指引”和“负面清单”。企业可据此系统检视自身商业模式，重点排查是否存在将自然垄断优势不当延伸至竞争性环节的风险，主动完善合规体系，实现规范与发展的有机统一。对广大消费者而言，《指南》以“增进民生福祉”为根本落脚点，着力规制不公平高价、拒绝交易、搭售、差别待遇等直接损害群众利益的行为，推动水、电、气、热等基本服务更加优质、可及、可负担，让公平竞争成果真正惠及千家万户。对全国统一大市场建设而言，《指南》直击公用事业领域市场垄断和行政垄断顽疾，以法治化专业化精细化执法保障要素资源在全国范围内畅通流动，为企业公平参与公用事业市场竞争扫清障碍，夯实统一大市场的制度基础。

四、展望未来：推动《指南》落地见效，筑牢高质量发展制度根基

《指南》的出台不仅标志着我国反垄断法治体系在关键民生领域迈出坚实一步，更承载着服务高质量发展、保障全体人民共同富裕的深层使命。要真正释放其制度效能，必须凝聚共识、协同发力，尤其要在持续加强反垄断执法上展现更大作为。

首先，反垄断执法不是限制发展，而是为高质量发展清障护航。公用事业关乎国计民生，其市场秩序直接关系亿万群众基本生活保障与获得感。唯有坚决遏制公用事业垄断行为，才能防止“一家独大”扭曲资源配置、抬高社会运行成本、挤压中小企业发展空间。执法越有力，市场越公平；监管越精准，服务越可及。

其次，加强公用事业反垄断执法，是建设全国统一大市场的重要举措。当前，公用事业领域仍存在以“公共安全”“历史惯例”为名设置隐性壁垒的现象，阻碍了要素自由流动和经营主体跨区域参与竞争。《指南》已划出清晰红线，下一步亟需通过常态化、专业化、权威化的执法行动，将纸面规则转化为现实秩序，真正打通制约统一大市场建设的“堵点”和“断点”。

再次，面对数字化智能化浪潮，反垄断执法必须更具前瞻性与适应性。随着智慧水务、智能电网、平台化供热等新业态加速涌现，数据垄断、算法合谋、技术封锁等新型滥用行为可能悄然滋生。执法机关应主动研判趋势、更新工具箱，切实防范“数字时代的自然垄断异化”。

加强反垄断执法，本质上是一场以人民为中心的发展实践。水、电、气、热、公共交通……这些看似寻常的服务，却是人民群众对美好生活最直接的感知载体。每一次对不公平高价的纠正、对强制搭售的制止、对拒绝交易的追责，都是对公平正义的守护，是对“发展为了人民”理念的生动诠释。反垄断不是目的，而是手段；不是束缚，而是赋能。唯有在公用事业这一基础性、战略性领域持续深化反垄断规制，才能夯实市场经济的公平底座，激活高质量发展的内生动力，最终让改革红利、竞争红利、制度红利真正流淌进千家万户的日常生活中。（作者王先林系上海交通大学讲席教授、竞争法律与政策研究中心主任，国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员）